淺析市監(jiān)部門的抽檢種類和購樣要求
本刊智庫專家團(tuán)專家孔迪：眾所周知，現(xiàn)在的市場監(jiān)管部門整合了原工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)、價格監(jiān)管等五大方面業(yè)務(wù)，日常監(jiān)管和執(zhí)法會涉及多個領(lǐng)域和種類的產(chǎn)品抽檢工作，抽檢的具體要求往往存在差異，下文中筆者就抽檢種類和購樣要求做簡單梳理。
一、普通產(chǎn)品類（一般工業(yè)品、日用消費品等）
最常見一類是“產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查”，屬監(jiān)管范疇，源自《產(chǎn)品質(zhì)量法》第15條“國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，對可能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國計民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品進(jìn)行抽查”，且“根據(jù)監(jiān)督抽查的需要，可以對產(chǎn)品進(jìn)行檢驗”。但質(zhì)量法沒有規(guī)定抽查樣品的獲取方式，原質(zhì)檢曾規(guī)定在生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)督抽查的樣品均由廠家無償提供，而原工商在流通領(lǐng)域抽檢樣品一般是按照經(jīng)營者進(jìn)貨價格購買，合并之后市監(jiān)總局通過《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查管理暫行辦法》（18號令）統(tǒng)一規(guī)定：抽樣樣品分為檢驗樣品和備用樣品，不論是在生產(chǎn)還是流通領(lǐng)域，監(jiān)督抽查的檢驗樣品應(yīng)當(dāng)付費購買，且應(yīng)按照標(biāo)價或市場價購買而非進(jìn)貨價；而備用樣品則先由被抽樣者先行無償提供和檢驗樣品一起由抽樣人員帶走，如后續(xù)需啟用備樣復(fù)檢時再支付樣品費用。不過《暫行辦法》仍規(guī)定了兩類特殊情形：一是對部分價值較高且檢驗不會對實物造成損壞的產(chǎn)品（如貴重首飾、大型成套機械設(shè)備等），檢驗或備用樣品仍免于購樣由被抽樣者無償提供，即第22條第2款、第37條第3款所規(guī)定的“不以破壞性試驗方式進(jìn)行檢驗，并且不會對樣品質(zhì)量造成實質(zhì)性影響”的情形，當(dāng)然無償提供的樣品如經(jīng)檢驗合格，理應(yīng)在異議申請期滿后及時退還；二是考慮到“網(wǎng)絡(luò)購樣”的特殊性，第27條專門規(guī)定了“抽樣人員購買的樣品應(yīng)當(dāng)包括檢驗樣品和備用樣品”，即備樣也需付費購買。
第二類即“產(chǎn)品質(zhì)量執(zhí)法抽檢”，屬執(zhí)法范疇，其實這是非正式提法，指執(zhí)法人員根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第18條“已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌違反本法規(guī)定的行為進(jìn)行查處”的情形，對涉案產(chǎn)品采取“抽樣取證”的方法并送樣檢驗，其在屬性、實施人員、抽檢程序、后處理等多個方面都明顯區(qū)別于監(jiān)督抽查。“抽樣取證”最早源于《行政處罰法》第37條第2款規(guī)定“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法”，全國人大官網(wǎng)“行政處罰法問答”中對抽樣取證的解釋是“從成批的物證中選取其中個別的物品進(jìn)行化驗、鑒定，以鑒別該批物證是否可以作為違法行為的證據(jù)”，《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（2號令）第28條進(jìn)一步細(xì)化，如“市場監(jiān)督管理部門抽樣取證時，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場。辦案人員應(yīng)當(dāng)制作抽樣記錄，對樣品加貼封條，開具清單，由辦案人員、當(dāng)事人在封條和相關(guān)記錄上簽名或者蓋章”，對于其他非現(xiàn)場抽樣方式也做了規(guī)定“通過網(wǎng)絡(luò)、電話購買等方式抽樣取證的，應(yīng)當(dāng)采取拍照、截屏、錄音、錄像等方式對交易過程、商品拆包查驗及封樣等過程進(jìn)行記錄”。對于“執(zhí)法抽檢”樣品獲取方式，據(jù)了解原工商、質(zhì)檢的普遍都沒有付費購樣（通過網(wǎng)絡(luò)購買執(zhí)法抽樣除外），一方面因為抽樣取證只是一種證據(jù)提取手段，包括市監(jiān)部門在內(nèi)的大多數(shù)行政機關(guān)都普遍使用，而不僅僅是質(zhì)量案件，如果提取證據(jù)時須付費購買證據(jù)產(chǎn)權(quán)的話，例如辦理商標(biāo)案件時購買涉嫌假冒樣品交權(quán)利人鑒定？似乎有些讓人難以理解；另一方面是缺少“規(guī)定應(yīng)付費購買抽樣取證樣品”的法律依據(jù)，畢竟購樣經(jīng)費是須向同級財政部門申報的。不過，剛剛修訂的《行政處罰法》即將于2021年7月15日施行，屆時希望有相應(yīng)的法律釋義和解釋中做進(jìn)一步明確。
其實對于普通產(chǎn)品來說，還有一類“產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)測”的抽檢，同樣屬于監(jiān)管范疇，總局設(shè)有專門的“產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測中心”。但該類抽檢的法律依據(jù)尚不夠清晰，《產(chǎn)品質(zhì)量法》，原工商、質(zhì)檢的部門規(guī)章和市監(jiān)總局的《暫行辦法》中均沒有“風(fēng)險監(jiān)測”的提法，一般理解為質(zhì)量法第15條中“國家對產(chǎn)品質(zhì)量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度”之外的其他檢查制度。該制度的法律依據(jù)似乎源自2008年原質(zhì)檢總局的“三定方案”（國辦發(fā)[2008]69號）中“負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督工作，管理產(chǎn)品質(zhì)量安全強制檢驗、風(fēng)險監(jiān)控、國家監(jiān)督抽查工作…”的表述，現(xiàn)在市監(jiān)總局的“三定方案”中修改表述為“管理產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)控、國家監(jiān)督抽查工作”，各省、市級市監(jiān)局的“三定方案”中往往也有類似表述，可見“風(fēng)險監(jiān)測”是市監(jiān)部門根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)控職責(zé)、所開展的一類特殊抽檢，但相對來說地市以下局較少組織開展，以總局、各省級局組織為主。因為法律依據(jù)不夠明確，目前對普通產(chǎn)品開展“產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)測”時，現(xiàn)狀都是參考“監(jiān)督抽查”的程序和要求，抽檢樣品同樣是要求付費購買，但因為“風(fēng)險監(jiān)測”的特殊性（不判定產(chǎn)品質(zhì)量是否合格），不存在異議復(fù)檢程序，所以不論是現(xiàn)場抽樣或者是網(wǎng)絡(luò)抽樣，都無須抽取備用樣品，只需要付費購買檢驗樣品即可。
二、食品（保健食品）類
食品類的抽檢種類略微復(fù)雜，根據(jù)《食品安全法》、《食品安全抽樣檢驗管理辦法》（15號令）的規(guī)定，由市監(jiān)部門組織開展的常規(guī)抽檢種類包括“食品安全監(jiān)督抽檢”、“食品風(fēng)險監(jiān)測抽檢”、“食品安全評價性抽檢”這三類，都屬于監(jiān)管范疇。其中第一類監(jiān)督抽檢是指“市場監(jiān)督管理部門按照法定程序和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，以排查風(fēng)險為目的，對食品組織的抽樣、檢驗、復(fù)檢、處理等活動”；第二類風(fēng)險監(jiān)測是指“市場監(jiān)督管理部門對沒有食品安全標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險因素，開展監(jiān)測、分析、處理的活動”；第三類評價性抽檢則是指“依據(jù)法定程序和食品安全標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定開展抽樣檢驗，對市場上食品總體安全狀況進(jìn)行評估的活動”。前兩者的差異主要是在抽樣程序（風(fēng)險監(jiān)測可以不受抽樣數(shù)量、抽樣地點和被抽樣單位是否取得法定資質(zhì)的影響）、檢驗標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果應(yīng)用方面（監(jiān)督抽檢不合格可以作為處罰的直接依據(jù)，風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果不能）；而監(jiān)督抽檢和評價性抽檢只是主要目的不同，監(jiān)督抽檢是以排查風(fēng)險為目的，針對容易出問題的區(qū)域、產(chǎn)品和項目開展抽檢，而評價性抽檢是為了對食品安全狀況進(jìn)行客觀的科學(xué)評價，但兩者在抽樣程序、檢驗標(biāo)準(zhǔn)和不合格處置的要求相同（評價性抽檢不合格可做處罰依據(jù)）。
除了上述3種常規(guī)抽檢類型之外，對于食品來說還存在“案件稽查”（類似于普通產(chǎn)品的“執(zhí)法抽檢”）、“事故調(diào)查”、“應(yīng)急處置”這幾類特殊情形的抽檢，都屬于執(zhí)法范疇。
至于抽檢樣品的獲取方式，早在2009版《食品安全法》第60條就明確規(guī)定“縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗。進(jìn)行抽樣檢驗，應(yīng)當(dāng)購買抽取的樣品”，規(guī)定了監(jiān)督抽檢需要付費購買樣品，從那時起食品執(zhí)法抽檢也普遍參照執(zhí)行付費購買樣品的做法；2015年食安法修訂時第15條增加“食品安全風(fēng)險監(jiān)測工作人員有權(quán)進(jìn)入相關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營場所采集樣品、收集相關(guān)數(shù)據(jù)。采集樣品應(yīng)當(dāng)按照市場價格支付費用”部分內(nèi)容，規(guī)定了風(fēng)險監(jiān)測也須付費購樣，而且明確按照市場價購買而非進(jìn)貨或成本價；《食品安全抽樣檢驗管理辦法》第53條規(guī)定了“參照本辦法的有關(guān)規(guī)定組織開展評價性抽檢”，所以評價性抽檢同樣需要付費購樣。而且，食品抽檢與普通產(chǎn)品不同，結(jié)合《辦法》第12條“食品安全抽樣檢驗應(yīng)當(dāng)支付樣品費用”、第17條“食品安全監(jiān)督抽檢中的樣品分為檢驗樣品和復(fù)檢備份樣品”的規(guī)定來看，抽樣時須一并支付檢驗樣品和備樣樣品的費用（當(dāng)然風(fēng)險監(jiān)測還是只抽取檢驗樣品）。此外，因為食品抽檢除了生產(chǎn)、流通領(lǐng)域外還覆蓋餐飲環(huán)節(jié)，上述《辦法》第54條還專門規(guī)定“餐飲食品…的抽樣檢驗，參照本辦法執(zhí)行”，即在餐飲環(huán)節(jié)抽樣時也應(yīng)該按照市場價一并支付檢驗和備樣樣品的總費用。
三、藥品、化妝品、醫(yī)療器械類
藥品的抽檢種類較為簡單，《藥品管理法》第100條第1款規(guī)定“藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)監(jiān)督管理的需要，可以對藥品質(zhì)量進(jìn)行抽查檢驗”，2019年國家藥監(jiān)局發(fā)布的《藥品質(zhì)量抽查檢驗管理辦法》中進(jìn)一步明確“藥品質(zhì)量抽查檢驗根據(jù)監(jiān)管目的一般可分為監(jiān)督抽檢和評價抽檢。監(jiān)督抽檢是指藥品監(jiān)督管理部門根據(jù)監(jiān)管需要對質(zhì)量可疑藥品進(jìn)行的抽查檢驗，評價抽檢是指藥品監(jiān)督管理部門為評價某類或一定區(qū)域藥品質(zhì)量狀況而開展的抽查檢驗”，其中“監(jiān)督抽檢”的定義中似乎已包括對（被投訴或質(zhì)量嫌疑）藥品的執(zhí)法抽檢部分。至于抽檢樣品的獲取方式，《藥品管理法》第100條也明確規(guī)定“抽樣應(yīng)當(dāng)購買樣品”，雖然沒有明說樣品是否包含備樣部分，但結(jié)合《管理辦法》第26條“藥品檢驗機構(gòu)應(yīng)當(dāng)妥善留存復(fù)驗備份樣品”和相應(yīng)《藥品抽樣原則及程序》的規(guī)定來看，其購買樣品理應(yīng)包含有檢驗樣品和備樣樣品。
對于化妝品來說，目前法律體系較為單一，有效的僅有一部《化妝品監(jiān)督管理條例》，另有《化妝品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》、《化妝品不良反應(yīng)監(jiān)測管理辦法》和《化妝品抽樣檢驗管理規(guī)范》已發(fā)布征求意見稿但未正式發(fā)布?！稐l例》第48條第1款規(guī)定“省級以上人民政府藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)組織對化妝品進(jìn)行抽樣檢驗；對舉報反映或者日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問題較多的化妝品，負(fù)責(zé)藥品監(jiān)督管理的部門可以進(jìn)行專項抽樣檢驗”，前者類似于對定期監(jiān)督抽檢，后者類似于執(zhí)法抽檢；第2款又
明確規(guī)定“進(jìn)行抽樣檢驗，應(yīng)當(dāng)支付抽取樣品的費用”，根據(jù)《抽樣檢驗管理規(guī)范》（征求意見稿）的具體規(guī)定來看，這里支付費用的購樣部分同樣也是包括了檢驗樣品和復(fù)檢備份樣品。
醫(yī)療器械的法律體系雖然比化妝品更為完備，現(xiàn)行有效一部《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》和多部部門規(guī)章、規(guī)范性文件，但對于抽檢種類的規(guī)定則非常簡單，《條例》只是在第56條規(guī)定“食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強對醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和使用單位生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的醫(yī)療器械的抽查檢驗”，并未像藥品、化妝品那樣直接分為定期（監(jiān)督）抽檢和針對投訴或質(zhì)量問題的執(zhí)法抽檢兩類。但從《醫(yī)療器械質(zhì)量抽查檢驗管理辦法》第9條、第10條可以看出，其已將“投訴舉報較多、輿情關(guān)注度高”、“日常監(jiān)管、不良事件監(jiān)測等發(fā)現(xiàn)可能存在質(zhì)量問題的”等情形分別納入國家和省級醫(yī)療器械抽查檢驗的重點，即《條例》的抽查檢驗已經(jīng)包含了前述的監(jiān)督抽檢和執(zhí)法抽檢。
對于抽樣樣品的獲取方式，原食藥監(jiān)的《醫(yī)療器械質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗管理規(guī)定》第5條曾規(guī)定“監(jiān)督抽驗的樣品獲得分為樣品購買、樣品返還和無償提供三種方式”，但2020年3月國家藥監(jiān)局發(fā)布的《醫(yī)療器械質(zhì)量抽查檢驗管理辦法》宣告前述《檢驗管理規(guī)定》廢止，新《辦法》中反而取消了獲取樣品方式的具體規(guī)定。據(jù)了解，目前各地的醫(yī)療器械抽查檢驗中的普遍做法仍是由生產(chǎn)經(jīng)營者無償提供樣品為主，包括檢驗樣品和備份樣品，當(dāng)然這也可能與大部分醫(yī)療器械價值昂貴、常規(guī)檢驗不會對實物造成損壞有關(guān)。
