《特別規(guī)定》適用于電動(dòng)自行車違法案件嗎?
《特別規(guī)定》第二條只寫到“本規(guī)定所稱產(chǎn)品除食品外，還包括食用農(nóng)產(chǎn)品、藥品等與人體健康和生命安全有關(guān)的產(chǎn)品”，并未明確提及電動(dòng)自行車這類產(chǎn)品，那么依據(jù)《特別規(guī)定》進(jìn)行處罰是否合適?
原標(biāo)題：《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》適用于電動(dòng)自行車違法案件嗎?文/ 孔迪01
案例檢索近年來，市場(chǎng)監(jiān)管部門一直對(duì)電動(dòng)自行車生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域保持高壓嚴(yán)查態(tài)勢(shì)，特別是最近半年根據(jù)電動(dòng)自行車全鏈條整治方案，全國(guó)各地都正在集中查處電動(dòng)自行車違法案件。
根據(jù)處罰結(jié)果公示來看，大部分案件分別適用了《產(chǎn)品質(zhì)量法》(法律)、《認(rèn)證認(rèn)可條例》(行政法規(guī))、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》(部門規(guī)章)和涉及電動(dòng)自行車的地方性立法(大部分為地方性法規(guī)，少數(shù)為地方政府規(guī)章)，但也有少數(shù)案件卻適用了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》(行政法規(guī)，第503號(hào)令)第三條：
而《特別規(guī)定》第二條只寫到“本規(guī)定所稱產(chǎn)品除食品外，還包括食用農(nóng)產(chǎn)品、藥品等與人體健康和生命安全有關(guān)的產(chǎn)品”，并未明確提及電動(dòng)自行車這類產(chǎn)品，那么據(jù)此進(jìn)行處罰是否合適?不妨找些案例來看看。
登錄總局的市場(chǎng)監(jiān)管處罰文書網(wǎng)，使用“電動(dòng)自行車+特別規(guī)定”作為關(guān)鍵字可以搜索出48篇行政處罰決定書，涉及湖北(31篇)、北京(9篇)、云南(4篇)、貴州(2篇)、新疆(2篇)等省市，案由基本上都是實(shí)車狀態(tài)與合格證照片不一致，但僅有部分案件有具體核查和說明(如加裝后架和靠背、加裝倒后鏡和車籃、后尾箱等)。
其中J市高度集中占了其中30篇，可能是因原罰則較重，上述處罰無一例外都進(jìn)行了減輕，最終罰款介于1000元至50000元之間，但對(duì)比貨值金額仍普遍低于該省局裁量規(guī)則中“減輕處罰應(yīng)在法定罰款下限值10%以上、下限值以下范圍確定”的規(guī)定(例如貨值7200元，依法應(yīng)當(dāng)處罰10萬元，自由裁量減輕至少1萬元起，但實(shí)際只罰款6000元)。
而通過“北大法寶”使用關(guān)鍵字搜索發(fā)現(xiàn)有84條行政處罰記錄，除上述省市外還涉及到湖南、廣東、廣西、山東、山西、浙江、江蘇、天津和四川，從處罰金額來看同樣是普遍適用了減輕處罰原則，綜上可見，系統(tǒng)內(nèi)認(rèn)同按此處罰的觀點(diǎn)有著相當(dāng)占比。
觀點(diǎn)分析兩年前筆者在“《特別規(guī)定》仍有效，用不用好呢?”(點(diǎn)擊可看)一文里，曾探討過《特別規(guī)定》的現(xiàn)今適用性，當(dāng)時(shí)那篇文章的文末觀點(diǎn)是“《特別規(guī)定》畢竟是十幾年前特殊時(shí)期出臺(tái)的“特殊法律工具”，在現(xiàn)在看來除了極少數(shù)情形，已經(jīng)不太適應(yīng)近年來的監(jiān)管現(xiàn)狀和“包容審慎監(jiān)管”趨勢(shì)，即使仍為現(xiàn)行有效法規(guī)，但在食品、食用農(nóng)產(chǎn)品和藥品領(lǐng)域，上位法已經(jīng)覆蓋了絕大部分違法行為，理應(yīng)優(yōu)先適用上位法;而對(duì)其他產(chǎn)品因缺少充分依據(jù)，也建議盡量不用《特別規(guī)定》”。
對(duì)于目前電動(dòng)自行車全鏈條整治中查處違法案件的情況，筆者仍然堅(jiān)持這一觀點(diǎn)，即不宜適用《特別規(guī)定》查處此類案件。
上一篇文章已經(jīng)分析不宜適用的幾項(xiàng)主要原因：一、《特別規(guī)定》適用范圍里寫了“等”字，其作為行政法規(guī)，未列明的對(duì)象應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院進(jìn)行解釋，而各部委發(fā)布的擴(kuò)大《特別規(guī)定》適用范圍的規(guī)范性文件的法律效力存在明顯不足;
二、上述規(guī)范性文件近年來陸續(xù)被宣告廢止，例如專門負(fù)責(zé)認(rèn)證監(jiān)管執(zhí)法的原質(zhì)檢總局早在2016年就廢止了擴(kuò)大范圍的實(shí)施意見，并寫明廢止原因是“已不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要”;三、司法機(jī)關(guān)往往也不認(rèn)可隨意擴(kuò)大《特別規(guī)定》的適用范圍，必須是常識(shí)可見明顯涉及健康、安全或已造成不良后果;
四、CCC認(rèn)證領(lǐng)域雖有部門規(guī)章轉(zhuǎn)至《特別規(guī)定》，但適用反而會(huì)導(dǎo)致“過罰不相當(dāng)”，即重過輕罰(未經(jīng)認(rèn)證)、小過重罰(經(jīng)認(rèn)證后不符合法定要求)。這次再補(bǔ)充談一談，如果適用《特別規(guī)定》將無法回避的問題—即可能陷入“選擇性執(zhí)法”的困擾?！短貏e規(guī)定》是2007年國(guó)務(wù)院制定并以第503號(hào)令正式發(fā)布的行政法規(guī)，第二條后半段寫到“對(duì)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定;法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定”，這是因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》第九十九條的規(guī)定，行政法規(guī)的效力僅低于憲法和法律，而優(yōu)于地方性法規(guī)和規(guī)章。
《特別規(guī)定》相比起一般的行政法規(guī)，又屬于特別行政法規(guī)，同樣根據(jù)《立法法》第一百零三條“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”，即其法律效力應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一般行政法規(guī)。
各部委之前發(fā)布的規(guī)范性文件里也都強(qiáng)調(diào)過這一點(diǎn)：比如原工商總局的實(shí)施意見里表述“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)取得許可證照而未取得許可證照從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，涉及工商部門職責(zé)的，應(yīng)依據(jù)《特別規(guī)定》進(jìn)行處理”，而非適用原《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》;原食藥監(jiān)局的意見寫到“對(duì)醫(yī)療器械監(jiān)督管理，《特別規(guī)定》有規(guī)定的，適用《特別規(guī)定》;《特別規(guī)定》沒有規(guī)定的，適用《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》”;至于原質(zhì)檢總局的意見最為詳盡“特別規(guī)定的法律效力低于法律，高于一般性行政法規(guī)…工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例、工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例、認(rèn)證認(rèn)可條例、標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法實(shí)施條例、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例、國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則等行政法規(guī)與特別規(guī)定有關(guān)內(nèi)容不一致的，適用特別規(guī)定。
如對(duì)企業(yè)的無證生產(chǎn)行為，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例和特別規(guī)定都作出了規(guī)定，但二者不一致，應(yīng)當(dāng)依照特別規(guī)定第三條第四款有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰”，這可能也是質(zhì)檢總局意見最先宣告廢止的原因，因?yàn)椴环蠈?shí)際，過嚴(yán)過重的罰則也給監(jiān)管執(zhí)法帶來諸多不便。
而《特別規(guī)定》第三條罰則的對(duì)應(yīng)情形只是模糊表述為“生產(chǎn)、銷售不符合法定要求產(chǎn)品”，并未詳細(xì)解釋何為“法定要求”，實(shí)際上不同準(zhǔn)入制度的法定要求各不相同，也不可能逐一解釋;比如對(duì)CCC類產(chǎn)品來說，未經(jīng)認(rèn)證、實(shí)物樣式與認(rèn)證狀態(tài)不一致、未變更或擴(kuò)展、標(biāo)注內(nèi)容與證書不一致甚至未標(biāo)注CCC標(biāo)志，都可以視為不符合(認(rèn)證方面的)法定要求。
如果辦案部門認(rèn)為電動(dòng)自行車屬于《特別規(guī)定》的適用范圍，按照前述“特殊法優(yōu)于一般法”的原則，那么其查處的所有電動(dòng)自行車認(rèn)證違法案件都應(yīng)當(dāng)適用《特別規(guī)定》進(jìn)行處罰才對(duì)，是否能保證做到這一點(diǎn)，有沒有適用《認(rèn)證認(rèn)可條例》處罰的?
再想深一層，既然認(rèn)定電動(dòng)自行車屬于《特別規(guī)定》適用范圍，那么同樣會(huì)涉及健康、安全甚至總局同樣安排了專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)的小家電產(chǎn)品、兒童玩具、燃?xì)馄骶?、電線電纜等呢?好像沒有理由能排除掉。
那么是否能保證查處這些產(chǎn)品的認(rèn)證或者工許違法案件時(shí)，能“一視同仁”地做到都用《特別規(guī)定》處罰呢?很明顯在全國(guó)來說，這都是不太可能的。
所以如果打算適用《特別規(guī)定》來處罰(部分)電動(dòng)自行車案件時(shí)，要充分考慮可能被冠以“選擇性執(zhí)法”的風(fēng)險(xiǎn)和面臨的信息公開、信訪申請(qǐng)。03
結(jié)語回聲對(duì)幾十宗案例的辦案部門來說，很可能只是當(dāng)初曾經(jīng)看到極個(gè)別市場(chǎng)監(jiān)管局適用《特別規(guī)定》處罰的報(bào)道，覺得如此認(rèn)定操作起來方便(無須送檢，對(duì)比實(shí)車與合格證不一致即可處罰)且有宣傳價(jià)值(從嚴(yán)從速處罰)就拿來借鑒，但沒有了解過如此處罰的背后原因，同時(shí)確有“避重就輕”嫌疑。
比如認(rèn)定加長(zhǎng)了鞍座、加裝車籃、尾箱等，這些不僅是認(rèn)證不一致，大概率還會(huì)導(dǎo)致整車重量超標(biāo)不符合GB 17761-2018國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)考慮是否違反上位法的《產(chǎn)品質(zhì)量法》，而不能僅為了方便只選取《特別規(guī)定》處罰。
據(jù)筆者了解，最初(一兩年前)曾報(bào)道的幾宗適用《特別規(guī)定》處罰的案件，無一例外都是違規(guī)銷售了裝配劣質(zhì)電池的車輛或者對(duì)車輛作其他非法改裝導(dǎo)致車輛使用時(shí)出現(xiàn)火災(zāi)事故并造成了人身傷亡，已經(jīng)存在危害健康、安全的嚴(yán)重后果，有充分依據(jù)認(rèn)定符合《特別規(guī)定》第二條“與人體健康和生命安全有關(guān)的產(chǎn)品”;而且當(dāng)?shù)丶o(jì)檢部門也已介入處理，在這種情況下違法經(jīng)營(yíng)者轄區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管局適用《特別規(guī)定》來處罰實(shí)屬“不得已而為之”的特例，但因?yàn)樯婕懊舾惺马?xiàng)不便將案件背景寫入公開處罰信息中。
所以有時(shí)不能只看宣傳報(bào)道就“人云亦云”，如果報(bào)道中有明顯不符合法律常識(shí)或日常經(jīng)驗(yàn)的情形，在未了解詳情時(shí)就不能直接借鑒學(xué)習(xí)。
再看回上述幾十宗案例，即使不考慮電動(dòng)自行車是否屬于《特別規(guī)定》適用范圍的爭(zhēng)議，但辦案部門最終處罰時(shí)普遍適用了減輕處罰(原罰則太重，缺乏可行性)，甚至部分案件罰款的減輕幅度還超出了當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門自由裁量權(quán)的減輕下限，這種情況下辦案人員和部門還要額外承擔(dān)“為符合減輕處罰的法定條件而背書”、“突破自由裁量權(quán)減輕下限”的雙重責(zé)任，另外還有被詬病“選擇性執(zhí)法”的風(fēng)險(xiǎn)，建議一定要謹(jǐn)慎考慮;
當(dāng)然，如果確有特殊情況(如已造成傷亡事故或紀(jì)檢部門介入)必須嚴(yán)懲，可以按此處罰但建議不要宣傳以避免無謂麻煩。
以上，供參考。
