探討 | 如何準確區(qū)別適用質(zhì)量法第49條和第50條
作者：東莞市市場監(jiān)督管理局孔迪
日常辦理各類抽查不合格的質(zhì)量案件時，最常用的罰則應(yīng)該是《質(zhì)量法》第49條“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的產(chǎn)品”和第50條的“在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”，實踐中對這兩條的選擇適用目前還存在一定爭議。
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原國家質(zhì)檢總局曾在《關(guān)于<關(guān)于如何適用產(chǎn)品質(zhì)量法第四十九條和第五十條的請示>答復(fù)意見的函》(質(zhì)檢法函[2011]82號)中答復(fù)某省局，“根據(jù)《質(zhì)量法》規(guī)定，產(chǎn)品不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，對其生產(chǎn)、銷售違法行為，可以依據(jù)該法第四十九條規(guī)定予以處理…”，但該答復(fù)只是引用質(zhì)量法原文作原則性表述，并沒有給出界定區(qū)分的實際方法或依據(jù)。
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有觀點認為可以從檢驗依據(jù)的標準性質(zhì)來區(qū)分，如果不合格項目屬于強制性標準要求，即認為該項目涉及健康、安全，不合格即按照第49條處罰;
如果不合格項目屬于推薦性標準要求則不涉及健康、安全，不合格就按第50條處罰。
其實仔細分析一下就能發(fā)現(xiàn)不妥，并不能通過標準條款本身性質(zhì)(強制性或推薦性)來判斷具體指標是否涉及健康、安全。
2017年修訂后《標準化法》第10條規(guī)定“對保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當制定強制性國家標準”，文字表述是“應(yīng)當制定”，僅規(guī)定了責任義務(wù)和今后趨勢，并不能得出“(之前)已有的強制性標準都涉及健康、安全”的結(jié)論;
其實參考舊版《標準化法》更容易理解，第7條規(guī)定“保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準”，這句話是正向表述，按中文的邏輯并不能反推出“強制性標準必定涉及健康、安全”的結(jié)論。
實踐中不乏某類產(chǎn)品的標準均為推薦性，但卻又明顯涉及健康、安全的例子，如大多數(shù)電線電纜的技術(shù)要求均為推薦性標準(例如GB/T 5023、JB/T 8734系列標準)，有誰敢說不符合推薦性標準的電纜不會危害人身和公共財產(chǎn)安全?
西安電線電纜追責事件就是典型例子。
同時也有一些強制性標準并不涉及實物質(zhì)量，比如GB 18382-2001《肥料標識 內(nèi)容與要求》(全文強制)中就專門規(guī)定了肥料包裝袋印刷字體的尺寸(例如最小5mm)和排列方式，即使肥料包裝袋上的標識印刷不規(guī)范不符合標準，也不能得出危害健康、安全的結(jié)論。
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也有觀點認為可以從產(chǎn)品本身的資質(zhì)要求來區(qū)分，例如工業(yè)產(chǎn)品許可證制度和強制性產(chǎn)品認證制度管理的產(chǎn)品，相應(yīng)法律法規(guī)中對立法原因的表述都寫到“為了保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全”(《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》第1條)、“為了保護國家安全、防止欺詐行為、保護人體健康或者安全、保護動植物生命或者健康、保護環(huán)境，國家規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品必須經(jīng)過認證的”(《認證認可條例》第27條)，可以據(jù)此認為所有實施工許和CCC認證管理的產(chǎn)品，其相應(yīng)標準要求都是涉及健康、安全的，此類產(chǎn)品不合格一概適用第49條處理。
該觀點有點混淆了“立法目的”(為了保障健康、安全所以設(shè)定制度)和“實際效力”(并非目錄里所有產(chǎn)品、所有指標都涉及健康、安全)，實施資質(zhì)管理產(chǎn)品的標準中也有明顯不涉及健康、安全的項目(如GB17761-2018電動自行車新國標要求號牌安裝位兩孔孔距為80mm);
且此類只占全部產(chǎn)品類別中一小部分，難道說其他產(chǎn)品的標準要求都不涉及健康、安全嗎?
也說不通。
所以不能簡單地從標準性質(zhì)或相關(guān)資質(zhì)要求來區(qū)分檢驗項目是否涉及健康、安全，而應(yīng)當結(jié)合標準要求，從專業(yè)技術(shù)角度來具體分析不合格項目可能造成的不良后果及其危害。
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既然談到專業(yè)技術(shù)，不論是監(jiān)管人員還是執(zhí)法人員，或是法制審核人員，本身都不具備此能力，“術(shù)業(yè)有專攻”，對標準要求解讀分析的活兒理應(yīng)由標準起草、歸口單位和日常適用標準檢驗的檢測機構(gòu)來做。
原質(zhì)檢總局多年來有慣例會組織國內(nèi)各大專業(yè)技術(shù)機構(gòu)和專家學者(包括標準起草、歸口單位和主要起草人等)，定期編制并修訂涉及常見工業(yè)品、日用消費品的《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查實施規(guī)范》，其中有個亮點會對每類產(chǎn)品每個檢驗項目是否涉及健康、安全作區(qū)分，方便對號入座;
但市監(jiān)總局成立以來陸續(xù)發(fā)布的 “產(chǎn)品質(zhì)量國家監(jiān)督抽查實施細則”做法不同(見下圖)，細則中不再對每個檢驗項目作出是否涉及健康、安全的區(qū)分，即已不存在全國統(tǒng)一的對不合格項目重要程度的劃分依據(jù)。
注：上圖是電力電纜舊版國抽規(guī)范(用A/B類明確區(qū)分是否涉及健康、安全，且推薦性標準也涉及)，下圖是新國抽細則(不再區(qū)分是否涉及健康、安全)。
不過仍有部分省、市自行編制的本級監(jiān)督抽查實施細則中對每個檢驗項目作出了區(qū)分，比如廣東省市監(jiān)部門發(fā)布的省抽實施細則中就把檢驗項目依據(jù)的標準屬性(強制性/非強制性)和重要程度(重要項/較重要項/次要項)做了描述和區(qū)分，并結(jié)合相關(guān)規(guī)定將“重要項”解釋為直接涉及健康、安全的關(guān)鍵性指標，一旦不合格就適用第49條處罰;而“較重要項”和“次要項”均不涉及健康、安全，不合格則適用第50條，有較高的實用性。
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那么組織抽查部門是否有權(quán)對具體檢驗項目是否涉及健康、安全作出界定呢?
原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在(2001)質(zhì)技監(jiān)政便字第004號文中針對“行政執(zhí)法中如何理解《產(chǎn)品質(zhì)量法》49條所述的保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準”曾明確答復(fù)：“目前我國現(xiàn)有的強制性標準的范圍過寬，許多強制性標準已經(jīng)超出了法律規(guī)定的范疇，需要進一步清理和修改，有關(guān)工作也正在進行之中”(這也印證“強制性標準都涉及健康、安全”的看法不妥)，接著解釋到“按照《中華人民共和國標準化法》第六條、《中華人民共和國標準化法實施條例》第二章的規(guī)定，國家標準、行業(yè)標準、地方標準分別由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國務(wù)院有關(guān)行政部門和省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責制定。因此，其中有關(guān)保障人體健康、人身財產(chǎn)安全的標準的確認，應(yīng)當由上述有關(guān)行政部門依據(jù)標準制定權(quán)限分別予以確認”，
最后提出要求“為保證《中華人民共和國標準化法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的正確貫徹實施，地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)當根據(jù)標準本身的屬性具體適用有關(guān)標準，判定產(chǎn)品質(zhì)量”。
由此可知各級標準化行政主管部門有權(quán)力(也有職責)對標準技術(shù)要求是否涉及健康、安全作出界定，但須特別注意的是，為保持市監(jiān)部門對外整體一致性，在上級市監(jiān)部門已有明確界定(細則中已區(qū)分)的情況下，下級部門理應(yīng)遵循而不宜作出不同認定。
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今后對抽查不合格的案件定性，建議首先看本級或上級市監(jiān)部門編制發(fā)布的監(jiān)督抽查實施細則中是否對不合格項目重要程度作出界定是否涉及健康、安全，如果有的話就直接對號入座;
如果沒有界定也無法從生活常識判斷是否涉及健康、安全的話，只能從其他途徑尋求專業(yè)意見和依據(jù)，比如直接發(fā)函咨詢標準歸口單位、承檢機構(gòu)或請示上級。
如果確實找不到充足依據(jù)或者不需要準確區(qū)分定性，建議統(tǒng)一按照第50條處理。
根據(jù)全國人大法工委編寫的《產(chǎn)品質(zhì)量法釋義》中對第50條解釋，“如果在產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售中實施摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的違法行為，使生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的標準的，應(yīng)當依照本法第四十九條的規(guī)定追究其法律責任”，第50條可以理解為一般條款，而第49條則是第50條中情節(jié)較重的特殊條款，在找不到切實依據(jù)證明符合特殊條款的情況下，直接適用一般條款自然是沒錯的。
