探討 | 如何準(zhǔn)確區(qū)別適用質(zhì)量法第49條和第50條
作者：東莞市市場(chǎng)監(jiān)督管理局孔迪
日常辦理各類抽查不合格的質(zhì)量案件時(shí)，最常用的罰則應(yīng)該是《質(zhì)量法》第49條“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品”和第50條的“在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”，實(shí)踐中對(duì)這兩條的選擇適用目前還存在一定爭(zhēng)議。
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原國(guó)家質(zhì)檢總局曾在《關(guān)于<關(guān)于如何適用產(chǎn)品質(zhì)量法第四十九條和第五十條的請(qǐng)示>答復(fù)意見(jiàn)的函》(質(zhì)檢法函[2011]82號(hào))中答復(fù)某省局，“根據(jù)《質(zhì)量法》規(guī)定，產(chǎn)品不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)其生產(chǎn)、銷售違法行為，可以依據(jù)該法第四十九條規(guī)定予以處理…”，但該答復(fù)只是引用質(zhì)量法原文作原則性表述，并沒(méi)有給出界定區(qū)分的實(shí)際方法或依據(jù)。
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有觀點(diǎn)認(rèn)為可以從檢驗(yàn)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)來(lái)區(qū)分，如果不合格項(xiàng)目屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求，即認(rèn)為該項(xiàng)目涉及健康、安全，不合格即按照第49條處罰;
如果不合格項(xiàng)目屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)要求則不涉及健康、安全，不合格就按第50條處罰。
其實(shí)仔細(xì)分析一下就能發(fā)現(xiàn)不妥，并不能通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)條款本身性質(zhì)(強(qiáng)制性或推薦性)來(lái)判斷具體指標(biāo)是否涉及健康、安全。
2017年修訂后《標(biāo)準(zhǔn)化法》第10條規(guī)定“對(duì)保障人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理基本需要的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”，文字表述是“應(yīng)當(dāng)制定”，僅規(guī)定了責(zé)任義務(wù)和今后趨勢(shì)，并不能得出“(之前)已有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)都涉及健康、安全”的結(jié)論;
其實(shí)參考舊版《標(biāo)準(zhǔn)化法》更容易理解，第7條規(guī)定“保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，這句話是正向表述，按中文的邏輯并不能反推出“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必定涉及健康、安全”的結(jié)論。
實(shí)踐中不乏某類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)均為推薦性，但卻又明顯涉及健康、安全的例子，如大多數(shù)電線電纜的技術(shù)要求均為推薦性標(biāo)準(zhǔn)(例如GB/T 5023、JB/T 8734系列標(biāo)準(zhǔn))，有誰(shuí)敢說(shuō)不符合推薦性標(biāo)準(zhǔn)的電纜不會(huì)危害人身和公共財(cái)產(chǎn)安全?
西安電線電纜追責(zé)事件就是典型例子。
同時(shí)也有一些強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并不涉及實(shí)物質(zhì)量，比如GB 18382-2001《肥料標(biāo)識(shí) 內(nèi)容與要求》(全文強(qiáng)制)中就專門規(guī)定了肥料包裝袋印刷字體的尺寸(例如最小5mm)和排列方式，即使肥料包裝袋上的標(biāo)識(shí)印刷不規(guī)范不符合標(biāo)準(zhǔn)，也不能得出危害健康、安全的結(jié)論。
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也有觀點(diǎn)認(rèn)為可以從產(chǎn)品本身的資質(zhì)要求來(lái)區(qū)分，例如工業(yè)產(chǎn)品許可證制度和強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度管理的產(chǎn)品，相應(yīng)法律法規(guī)中對(duì)立法原因的表述都寫到“為了保證直接關(guān)系公共安全、人體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全”(《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第1條)、“為了保護(hù)國(guó)家安全、防止欺詐行為、保護(hù)人體健康或者安全、保護(hù)動(dòng)植物生命或者健康、保護(hù)環(huán)境，國(guó)家規(guī)定相關(guān)產(chǎn)品必須經(jīng)過(guò)認(rèn)證的”(《認(rèn)證認(rèn)可條例》第27條)，可以據(jù)此認(rèn)為所有實(shí)施工許和CCC認(rèn)證管理的產(chǎn)品，其相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求都是涉及健康、安全的，此類產(chǎn)品不合格一概適用第49條處理。
該觀點(diǎn)有點(diǎn)混淆了“立法目的”(為了保障健康、安全所以設(shè)定制度)和“實(shí)際效力”(并非目錄里所有產(chǎn)品、所有指標(biāo)都涉及健康、安全)，實(shí)施資質(zhì)管理產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)中也有明顯不涉及健康、安全的項(xiàng)目(如GB17761-2018電動(dòng)自行車新國(guó)標(biāo)要求號(hào)牌安裝位兩孔孔距為80mm);
且此類只占全部產(chǎn)品類別中一小部分，難道說(shuō)其他產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)要求都不涉及健康、安全嗎?
也說(shuō)不通。
所以不能簡(jiǎn)單地從標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)或相關(guān)資質(zhì)要求來(lái)區(qū)分檢驗(yàn)項(xiàng)目是否涉及健康、安全，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)要求，從專業(yè)技術(shù)角度來(lái)具體分析不合格項(xiàng)目可能造成的不良后果及其危害。
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既然談到專業(yè)技術(shù)，不論是監(jiān)管人員還是執(zhí)法人員，或是法制審核人員，本身都不具備此能力，“術(shù)業(yè)有專攻”，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)要求解讀分析的活兒理應(yīng)由標(biāo)準(zhǔn)起草、歸口單位和日常適用標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)來(lái)做。
原質(zhì)檢總局多年來(lái)有慣例會(huì)組織國(guó)內(nèi)各大專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者(包括標(biāo)準(zhǔn)起草、歸口單位和主要起草人等)，定期編制并修訂涉及常見(jiàn)工業(yè)品、日用消費(fèi)品的《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查實(shí)施規(guī)范》，其中有個(gè)亮點(diǎn)會(huì)對(duì)每類產(chǎn)品每個(gè)檢驗(yàn)項(xiàng)目是否涉及健康、安全作區(qū)分，方便對(duì)號(hào)入座;
但市監(jiān)總局成立以來(lái)陸續(xù)發(fā)布的 “產(chǎn)品質(zhì)量國(guó)家監(jiān)督抽查實(shí)施細(xì)則”做法不同(見(jiàn)下圖)，細(xì)則中不再對(duì)每個(gè)檢驗(yàn)項(xiàng)目作出是否涉及健康、安全的區(qū)分，即已不存在全國(guó)統(tǒng)一的對(duì)不合格項(xiàng)目重要程度的劃分依據(jù)。
注：上圖是電力電纜舊版國(guó)抽規(guī)范(用A/B類明確區(qū)分是否涉及健康、安全，且推薦性標(biāo)準(zhǔn)也涉及)，下圖是新國(guó)抽細(xì)則(不再區(qū)分是否涉及健康、安全)。
不過(guò)仍有部分省、市自行編制的本級(jí)監(jiān)督抽查實(shí)施細(xì)則中對(duì)每個(gè)檢驗(yàn)項(xiàng)目作出了區(qū)分，比如廣東省市監(jiān)部門發(fā)布的省抽實(shí)施細(xì)則中就把檢驗(yàn)項(xiàng)目依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)屬性(強(qiáng)制性/非強(qiáng)制性)和重要程度(重要項(xiàng)/較重要項(xiàng)/次要項(xiàng))做了描述和區(qū)分，并結(jié)合相關(guān)規(guī)定將“重要項(xiàng)”解釋為直接涉及健康、安全的關(guān)鍵性指標(biāo)，一旦不合格就適用第49條處罰;而“較重要項(xiàng)”和“次要項(xiàng)”均不涉及健康、安全，不合格則適用第50條，有較高的實(shí)用性。
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那么組織抽查部門是否有權(quán)對(duì)具體檢驗(yàn)項(xiàng)目是否涉及健康、安全作出界定呢?
原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局在(2001)質(zhì)技監(jiān)政便字第004號(hào)文中針對(duì)“行政執(zhí)法中如何理解《產(chǎn)品質(zhì)量法》49條所述的保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)”曾明確答復(fù)：“目前我國(guó)現(xiàn)有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的范圍過(guò)寬，許多強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超出了法律規(guī)定的范疇，需要進(jìn)一步清理和修改，有關(guān)工作也正在進(jìn)行之中”(這也印證“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)都涉及健康、安全”的看法不妥)，接著解釋到“按照《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第六條、《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第二章的規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)分別由國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門和省級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)制定。因此，其中有關(guān)保障人體健康、人身財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)由上述有關(guān)行政部門依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)限分別予以確認(rèn)”，
最后提出要求“為保證《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》的正確貫徹實(shí)施，地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在行政執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)本身的屬性具體適用有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，判定產(chǎn)品質(zhì)量”。
由此可知各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門有權(quán)力(也有職責(zé))對(duì)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求是否涉及健康、安全作出界定，但須特別注意的是，為保持市監(jiān)部門對(duì)外整體一致性，在上級(jí)市監(jiān)部門已有明確界定(細(xì)則中已區(qū)分)的情況下，下級(jí)部門理應(yīng)遵循而不宜作出不同認(rèn)定。
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今后對(duì)抽查不合格的案件定性，建議首先看本級(jí)或上級(jí)市監(jiān)部門編制發(fā)布的監(jiān)督抽查實(shí)施細(xì)則中是否對(duì)不合格項(xiàng)目重要程度作出界定是否涉及健康、安全，如果有的話就直接對(duì)號(hào)入座;
如果沒(méi)有界定也無(wú)法從生活常識(shí)判斷是否涉及健康、安全的話，只能從其他途徑尋求專業(yè)意見(jiàn)和依據(jù)，比如直接發(fā)函咨詢標(biāo)準(zhǔn)歸口單位、承檢機(jī)構(gòu)或請(qǐng)示上級(jí)。
如果確實(shí)找不到充足依據(jù)或者不需要準(zhǔn)確區(qū)分定性，建議統(tǒng)一按照第50條處理。
根據(jù)全國(guó)人大法工委編寫的《產(chǎn)品質(zhì)量法釋義》中對(duì)第50條解釋，“如果在產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售中實(shí)施摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的違法行為，使生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十九條的規(guī)定追究其法律責(zé)任”，第50條可以理解為一般條款，而第49條則是第50條中情節(jié)較重的特殊條款，在找不到切實(shí)依據(jù)證明符合特殊條款的情況下，直接適用一般條款自然是沒(méi)錯(cuò)的。
