經(jīng)典執(zhí)法案例！“前店后廠”模式違法如何處置？認(rèn)證執(zhí)法中對(duì)“前店后廠”模式的雙罰制
本刊智庫(kù)專(zhuān)家 孔迪
案情簡(jiǎn)介：
2018年6月，消費(fèi)者通過(guò)D市一家Y公司(主要經(jīng)營(yíng)各類(lèi)電動(dòng)工具等)的天貓網(wǎng)店購(gòu)買(mǎi)了1臺(tái)“DM直插式電動(dòng)螺絲刀”，產(chǎn)品明示廠家為D市另一家B公司，因?yàn)樵摦a(chǎn)品是直插220V交流電使用，所以屬?gòu)?qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證(CCC)目錄中“電動(dòng)工具”大類(lèi)里的“電動(dòng)螺絲刀和沖擊扳手”(內(nèi)置充電電池手持式則不屬于)，必須經(jīng)過(guò)CCC認(rèn)證，并標(biāo)注CCC標(biāo)志后方能出廠、銷(xiāo)售、進(jìn)口或在其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用。消費(fèi)者查詢(xún)發(fā)現(xiàn)B公司從未辦理過(guò)電動(dòng)螺絲刀產(chǎn)品的CCC證書(shū)，產(chǎn)品上也沒(méi)有標(biāo)注CCC標(biāo)志，于是向D市質(zhì)監(jiān)部門(mén)投訴Y公司，并提出“退一賠三”的調(diào)解訴求。執(zhí)法人員對(duì)Y公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查后發(fā)現(xiàn)，Y、B兩家公司實(shí)際是同一投資人在同一地址注冊(cè)的，兩者法定代表人相同，營(yíng)業(yè)執(zhí)照登記的住所有細(xì)微區(qū)別(XX大廈二層-1、XX大廈二層-4)，但實(shí)際的經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、倉(cāng)庫(kù)都完全相同。而且兩家公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍均為“銷(xiāo)售”，現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)組裝生產(chǎn)，只有倉(cāng)儲(chǔ)和銷(xiāo)售行為，兩家公司承認(rèn)投訴情況屬實(shí)，執(zhí)法人員一并立案查處，經(jīng)調(diào)查后定性為：B公司出廠未經(jīng)認(rèn)證的電動(dòng)螺絲刀，Y公司銷(xiāo)售未經(jīng)認(rèn)證的電動(dòng)螺絲刀，最終分別進(jìn)行了處罰。下面把本案辦理中遇到的一些疑難問(wèn)題和執(zhí)法辦案過(guò)程進(jìn)行分析，以期拋磚引玉：
一、 投訴連帶的其他違法線(xiàn)索如何處置
本案中，最初的投訴資料中本來(lái)只有一個(gè)被投訴對(duì)像即
Y公司，但不能據(jù)此僅對(duì)涉及Y公司的線(xiàn)索進(jìn)行處置。因?yàn)橥对V資料中已經(jīng)寫(xiě)明查詢(xún)過(guò)產(chǎn)品明示廠家B公司未取得CCC認(rèn)證，從一般常識(shí)角度來(lái)說(shuō)，看過(guò)投訴資料的執(zhí)法人員理應(yīng)發(fā)現(xiàn)此處還有涉及B公司的違法線(xiàn)索，且該線(xiàn)索明顯屬于本部門(mén)管轄范圍，那么就應(yīng)該對(duì)涉及B公司的違法線(xiàn)索依法進(jìn)行處置，而不能以“投訴人未直接投訴B公司”而置之不理。當(dāng)然處置并非意味著一定要執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，如果投訴連帶的其他違法線(xiàn)索屬于本部門(mén)職權(quán)和轄區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)該依據(jù)《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第17條，“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過(guò)投訴、舉報(bào)、其他部門(mén)移送、上級(jí)交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線(xiàn)索或者收到材料之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以核查，由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)人決定是否立案”。如果屬于本部門(mén)職權(quán)、但非本轄區(qū)范圍，或者屬其他部門(mén)職權(quán)的，最初受理部門(mén)是否要將相關(guān)線(xiàn)索移送有管轄權(quán)的監(jiān)管部門(mén)呢?《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第13條規(guī)定“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于本部門(mén)管轄的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)”、第16條寫(xiě)到“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)所查處的案件屬于其他行政管理部門(mén)管轄的，應(yīng)當(dāng)依法移送其他有關(guān)部門(mén)”。有些地方立法有細(xì)化規(guī)定，《廣東省查處生產(chǎn)銷(xiāo)售假冒偽劣商品違法行為條例》第51條“投訴、舉報(bào)的事項(xiàng)屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理，并及時(shí)依法進(jìn)行核實(shí)、處理、答復(fù);不屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交有權(quán)處理的部門(mén)，并告知舉報(bào)、投訴人”。綜上，建議還是把連帶違法線(xiàn)索移送給有管轄權(quán)的監(jiān)管部門(mén)為宜。
二、“銷(xiāo)售”企業(yè)能否視為生產(chǎn)者?
本案給Y公司違法行為定性很清晰，作為電動(dòng)螺絲刀的直接銷(xiāo)售者，其行為明顯構(gòu)成“銷(xiāo)售未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品”。但對(duì)B公司定性即稍顯復(fù)雜，B公司在產(chǎn)品上明示為廠家，但其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍僅為“銷(xiāo)售”，實(shí)際并不從事電動(dòng)螺絲刀的組裝。經(jīng)調(diào)查了解，該批“DM直插式電動(dòng)螺絲刀”是B公司委托省內(nèi)F市的一家專(zhuān)業(yè)廠家S公司生產(chǎn)的，S公司按照B公司要求定制規(guī)格型號(hào)，使用無(wú)任何標(biāo)識(shí)的包裝盒交貨，B公司收到貨之后做外觀檢查、通電測(cè)試無(wú)誤后，自行在包裝盒上加貼只印有B公司廠名、廠址的標(biāo)簽。但經(jīng)過(guò)分析，執(zhí)法人員還是將B公司視為生產(chǎn)者對(duì)待，一方面，從操作流程來(lái)說(shuō)，因?yàn)锽公司在其經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)實(shí)際上有拆包質(zhì)檢、重新包裝和貼標(biāo)簽等操作，所以可認(rèn)為B公司存在部分生產(chǎn)工序;另一方面從明示標(biāo)識(shí)來(lái)看，B公司將自己的廠名、廠址作為廠家唯一標(biāo)注在產(chǎn)品上，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于產(chǎn)品侵權(quán)案件的受害人能否以產(chǎn)品的商標(biāo)所有人為被告提起民事訴訟的批復(fù)》(法釋〔2002〕22號(hào))所述，“經(jīng)研究，我們認(rèn)為，任何將自己的姓名、名稱(chēng)、商標(biāo)或者可資識(shí)別的其他標(biāo)識(shí)體現(xiàn)在產(chǎn)品上，表示其為產(chǎn)品制造者的企業(yè)或個(gè)人，均屬于《中華人民共和國(guó)民法通則》第一百二十二條規(guī)定的‘產(chǎn)品制造者’和《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的‘生產(chǎn)者’”。所以雖然B公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照范圍僅為“銷(xiāo)售”，但并不妨礙執(zhí)法人員將其認(rèn)定為生產(chǎn)者、定性為“出廠未經(jīng)認(rèn)證的產(chǎn)品”(此條一般針對(duì)生產(chǎn)廠家)。而且因?yàn)閷公司認(rèn)定為生產(chǎn)者，其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍似乎也應(yīng)當(dāng)變更為“產(chǎn)銷(xiāo)”為宜，不過(guò)處理投訴時(shí)原質(zhì)監(jiān)、工商尚未合并，沒(méi)作深入研究。
三、 對(duì)未經(jīng)認(rèn)證現(xiàn)貨產(chǎn)品的處置
現(xiàn)場(chǎng)檢查中，執(zhí)法人員在倉(cāng)庫(kù)內(nèi)發(fā)現(xiàn)有6臺(tái)被投訴同款
“DM直插式電動(dòng)螺絲刀”的庫(kù)存，首先面臨的問(wèn)題就是確認(rèn)這6臺(tái)電動(dòng)螺絲刀是屬于Y公司(流通領(lǐng)域)還是B公司(生產(chǎn)領(lǐng)域)，因?yàn)閮杉夜竟灿棉k公室和倉(cāng)庫(kù)，確實(shí)不好區(qū)分，最終執(zhí)法人員調(diào)取了倉(cāng)庫(kù)租用合同，確定是B公司名義租用的，所以將6臺(tái)現(xiàn)貨的所有權(quán)認(rèn)定為屬于B公司(生產(chǎn)領(lǐng)域)。認(rèn)證相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)于未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品是沒(méi)有設(shè)置沒(méi)收條款的，所以不屬于沒(méi)收范圍。而因?yàn)楫a(chǎn)品上未標(biāo)注CCC標(biāo)志，也不能套用《產(chǎn)品質(zhì)量法》53條中“冒用認(rèn)證標(biāo)志”的嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題來(lái)采取強(qiáng)制措施和最終沒(méi)收。對(duì)于這種有現(xiàn)貨、但未貼標(biāo)志的情況，《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》第37條第2款的規(guī)定是，“列入目錄內(nèi)的產(chǎn)品未經(jīng)認(rèn)證，但尚未出廠、銷(xiāo)售的，地方質(zhì)檢兩局應(yīng)當(dāng)告誡其產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)及時(shí)進(jìn)行強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證”，可想而知，如果只是告誡不采取任何控制措施的話(huà)，執(zhí)法人員走了之后，未經(jīng)認(rèn)證的現(xiàn)貨產(chǎn)品很可能轉(zhuǎn)頭就繼續(xù)銷(xiāo)售。那么有沒(méi)有其他辦法來(lái)對(duì)未經(jīng)認(rèn)證現(xiàn)貨做有效控制呢?執(zhí)法人員采取的辦法是認(rèn)定該批產(chǎn)品因?yàn)槲唇?jīng)認(rèn)證，廠家對(duì)標(biāo)準(zhǔn)要求和生產(chǎn)工藝沒(méi)有足有了解，所以“涉嫌存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題”，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第18條采取強(qiáng)制措施，并從中抽樣送檢，果不其然，經(jīng)檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)多項(xiàng)電氣安全指標(biāo)不合格，B公司的違法行為除了“出廠未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品”之外，又多了一項(xiàng)“生產(chǎn)不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)螺絲刀”，最終合并處罰。
四、能否只處罰一家
本案中，Y公司、B公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)和涉案物品完全相同，執(zhí)法人員對(duì)兩家公司分別立案，在《認(rèn)證認(rèn)可條例》中對(duì)“出廠未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品”和“銷(xiāo)售未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品”的罰款都是5-20萬(wàn)元，一旦“雙罰制”則經(jīng)營(yíng)者面臨的罰款金額較高，且兩家公司都會(huì)留下處罰記錄，自覺(jué)很冤枉。在辦案過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)者多次提出能否以B公司名義一力承擔(dān)處罰，甚至拿出了一份Y公司、B公司簽訂的協(xié)議(注明網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)責(zé)任統(tǒng)一由B公司負(fù)責(zé)，兩家公司法定代表人相同，弄出這種協(xié)議自然不難)。被問(wèn)及為何要以Y公司名義開(kāi)設(shè)天貓網(wǎng)店，經(jīng)營(yíng)者回答是因?yàn)橹耙呀?jīng)以B公司名義開(kāi)設(shè)了一家經(jīng)營(yíng)儀表類(lèi)產(chǎn)品的網(wǎng)店，一份執(zhí)照只能注冊(cè)一家網(wǎng)店，為了彰顯公司有實(shí)力，所以才專(zhuān)門(mén)注冊(cè)了Y公司，并開(kāi)設(shè)電動(dòng)工具網(wǎng)店，并沒(méi)想到會(huì)面臨“雙罰”的結(jié)果。
執(zhí)法人員雖然同情其遭遇，但是在仔細(xì)研究過(guò)投訴資料、兩家公司協(xié)議和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定后，發(fā)現(xiàn)這種“前店后廠”但分別辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況，一旦違法，生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者都無(wú)法逃避“雙罰制”的后果。首先，在天貓網(wǎng)店的經(jīng)營(yíng)者信息里公開(kāi)的是Y公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，開(kāi)設(shè)網(wǎng)店時(shí)提交的經(jīng)營(yíng)者資料也全是Y公司的，實(shí)際發(fā)生銷(xiāo)售行為的銷(xiāo)售方、發(fā)貨快遞單登記的發(fā)貨人和收到平臺(tái)轉(zhuǎn)付貨款的銀行賬號(hào)所有人均為Y公司，所以法律層面上來(lái)說(shuō)該網(wǎng)店的經(jīng)營(yíng)者(銷(xiāo)售未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品的違法主體)必然是Y公司，一份很可能是后補(bǔ)的網(wǎng)店運(yùn)營(yíng)責(zé)任協(xié)議是無(wú)法改變上述法律層面認(rèn)定的。即使該份代運(yùn)營(yíng)協(xié)議約定內(nèi)容真實(shí)，也只是Y公司、B公司之間的民事約定，民事約定不能變更法律責(zé)任，只不過(guò)Y公司受處罰后可以憑此協(xié)議向B公司索賠而已。其次，本案中Y公司、B公司已經(jīng)分別被認(rèn)定為銷(xiāo)售者、生產(chǎn)者，分別對(duì)應(yīng)流通銷(xiāo)售環(huán)節(jié)和生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，同一違法物品(如本案中未經(jīng)認(rèn)證的電動(dòng)螺絲刀)會(huì)涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)，就未經(jīng)認(rèn)證產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，不光涉及生產(chǎn)(出廠)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，還涉及到進(jìn)口和其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用的環(huán)節(jié)，而相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)都分別設(shè)置了法律責(zé)任，所以本案不能無(wú)視生產(chǎn)、銷(xiāo)售兩個(gè)環(huán)節(jié)都存在的違法行為，而選擇性的只對(duì)其中一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行處罰。
最終執(zhí)法人員仍堅(jiān)持了“雙罰制”，但一方面耐心向經(jīng)營(yíng)者解釋?zhuān)硪环矫嬖谔幜P裁量中充分考慮了兩家公司的情況(銷(xiāo)售數(shù)量金額不大，有舉報(bào)立功表現(xiàn)，生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的違法程度不同)，最終依據(jù)《行政處罰法》第27條規(guī)定，適用了“從輕或減輕處罰”的方式來(lái)處理。
提示：商事登記改革后，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照更為便捷高效，但仍需考慮清楚法律責(zé)任，不要盲目多辦亂辦執(zhí)照。
