企業(yè)因登記住所或者經(jīng)營場所無法與其取得聯(lián)系列入經(jīng)營異常名錄，法院建議應(yīng)采取“高度審慎”標(biāo)準(zhǔn)
北京市第三中級人民法院
行 政 判 決 書
(2021)京03行終306號
上訴人(一審被告)北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局，住所地北京市朝陽區(qū)霄云路霄云里1號。
法定代表人劉立新，局長。
委托代理人李瓊，男，北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局干部。
委托代理人李文星，北京市冠騰律師事務(wù)所律師。
被上訴人(一審原告)北京宇泰陽光國際貿(mào)易有限公司，住所地北京市朝陽區(qū)八里莊西里×號×層×。
法定代表人鄭燦，總經(jīng)理。
上訴人北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱朝陽市監(jiān)局)因列入經(jīng)營異常名錄行政決定一案，不服北京市朝陽區(qū)人民法院(以下簡稱一審法院)所作(2020)京0105行初219號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2021年3月10日公開開庭進行了審理，上訴人朝陽市監(jiān)局的委托代理人李瓊、李文星，被上訴人北京宇泰陽光國際貿(mào)易有限公司(以下簡稱宇泰公司)的法定代表人鄭燦到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
朝陽市監(jiān)局分別于2019年11月5日、2019年11月26日作出京朝市監(jiān)異列字〔2019〕47031號和京朝市監(jiān)異列字〔2019〕49983號《列入經(jīng)營異常名錄決定書》(以下分別簡稱47031號《決定》、49983號《決定》)，認定宇泰公司因市場監(jiān)督管理(工商)部門在依法履職過程中通過其登記的住所或者經(jīng)營場所無法與其取得聯(lián)系，違反了《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》(或者《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告公示暫行辦法》)的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第九條(或者《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告公示暫行辦法》第十二條)的規(guī)定，現(xiàn)決定將宇泰公司列入經(jīng)營異常名錄。
宇泰公司不服，訴至一審法院，請求法院判令撤銷朝陽市監(jiān)局作出的47031號《決定》和49983號《決定》。
一審法院經(jīng)審理查明，宇泰公司的公司登記機關(guān)為朝陽市監(jiān)局，登記的公司住所地為北京市朝陽區(qū)八里莊西里×號×層×。
2019年8月30日，朝陽市監(jiān)局制定《北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于開展2019年度“小個專”重點調(diào)查暨2018年度企業(yè)個體年報公示信息抽查工作方案》，要求原區(qū)屬各工商所在2019年9月2日至10月31日期間，對2019年6月30日前已經(jīng)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)報送并公示2018年度年報且有黨員未建立黨組織的主體進行抽查，抽查事項為公示信息檢查和登記事項檢查。2019年9月18日，朝陽市監(jiān)局制定《朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于開展移出企業(yè)經(jīng)營異常名錄企業(yè)抽查工作方案》，要求對2018年1月1日至今，因“通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法與企業(yè)取得聯(lián)系的”情形被列入企業(yè)異常名錄后又履行過相關(guān)義務(wù)被移出異常名錄的企業(yè)進行抽查，抽查時間為2019年9月20日至11月18日。宇泰公司在上述兩次抽查名單中。兩項抽查任務(wù)中均要求，對檢查中發(fā)現(xiàn)存在違反《企業(yè)信息公示暫行條例》有關(guān)規(guī)定的，按照市局關(guān)于企業(yè)公示信息抽查的文件要求辦理，對符合列入異常名錄條件的要及時錄入企業(yè)經(jīng)營異常名錄。
接到上述抽查工作要求后，朝陽市監(jiān)局所屬高碑店工商所于2019年9月26日對宇泰公司登記的住所地北京市朝陽區(qū)八里莊99號8層905進行實地現(xiàn)場檢查，拍攝了公司門口的現(xiàn)場照片并制作了《現(xiàn)場筆錄》?！冬F(xiàn)場筆錄》記載：當(dāng)事人未在現(xiàn)場，檢查情況為“經(jīng)現(xiàn)場檢查，當(dāng)事人現(xiàn)場鎖門，敲門無人應(yīng)答，該地的門口未見相關(guān)牌匾信息，無法與當(dāng)事人取得聯(lián)系，到一樓大廳查看企業(yè)水牌信息，未見懸掛當(dāng)事人名稱的水牌”。執(zhí)法人員遂在《實地檢查記錄表》中標(biāo)注未能檢查原因為“通過登記的住所(經(jīng)營場所)無法聯(lián)系”。朝陽市監(jiān)局按照兩次抽查工作要求，根據(jù)現(xiàn)場檢查情況，分別于2019年11月5日、11月26日作出47031號《決定》和49983號《決定》，并于作出決定當(dāng)日在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中分別發(fā)布《關(guān)于北京宇泰陽光國際貿(mào)易有限公司列入經(jīng)營異常名錄的公告》。
另查，2020年3月13日，宇泰公司向朝陽市監(jiān)局提交《列入異常情況說明》，稱“該公司于2019年9月底部分人員外出，有高碑店工商所執(zhí)法人員進行檢查，到該公司經(jīng)營場所現(xiàn)場檢查時，敲門時無人應(yīng)答，以‘無法聯(lián)系’原因列入經(jīng)營異常名錄”，并提交了《經(jīng)營異常名錄移出申請表》、注冊地址的房屋所有權(quán)證等移出異常名錄申請材料。朝陽市監(jiān)局經(jīng)審核并經(jīng)現(xiàn)場檢查后，以“通過登記的住所或者場所重新取得聯(lián)系”為由，于2020年3月20日分別將宇泰公司從2019年11月5日、11月26日列入異常名錄的記錄中作移出異常名錄處理。
再查，應(yīng)一審法院要求，朝陽市監(jiān)局對該局提交的《北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于開展2019年度“小個專”重點調(diào)查暨2018年度企業(yè)個體年報公示信息抽查工作方案》中抽查對象“1.2018年6月30日前已經(jīng)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)報送并公示2018年度年報且有黨員未建立黨組織的主體，依據(jù)名單抽取，抽取比例100%”的內(nèi)容進行了書面說明，指出“2018年6月30日”應(yīng)為“2019年6月30日”，該局提交材料的上述部分系筆誤。
一審法院經(jīng)審理認為，《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第二條規(guī)定，工商行政管理部門將有經(jīng)營異常情形的企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，提醒其履行公示義務(wù)。第三條第二款規(guī)定，縣級以上工商行政管理部門負責(zé)其登記的企業(yè)的經(jīng)營異常名錄管理工作。本案中，宇泰公司的注冊登記機關(guān)為朝陽市監(jiān)局，朝陽市監(jiān)局作為朝陽區(qū)工商行政管理部門，具有對其負責(zé)登記企業(yè)的經(jīng)營異常名錄管理的法定職責(zé)。
依據(jù)《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第四條第(四)項的規(guī)定，對于通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系的，縣級以上工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄。第九條第一款規(guī)定，工商行政管理部門在依法履職過程中通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法與企業(yè)取得聯(lián)系的，應(yīng)當(dāng)自查實之日起10個工作日內(nèi)作出將其列入經(jīng)營異常名錄的決定，并予以公示。工商行政管理部門可以通過郵寄專用信函的方式與企業(yè)聯(lián)系。經(jīng)向企業(yè)登記的住所或者經(jīng)營場所兩次郵寄無人簽收的，視為通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系。兩次郵寄間隔時間不得少于15日，不得超過30日。本案中，朝陽市監(jiān)局以宇泰公司存在“通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系”的情形為由，決定將宇泰公司列入經(jīng)營異常名錄。根據(jù)朝陽市監(jiān)局提交的證據(jù)可以認定，該局系通過現(xiàn)場檢查時，“現(xiàn)場鎖門”“敲門無人應(yīng)答”“門口未見相關(guān)牌匾信息”等事實的確認并得出“無法與當(dāng)事人取得聯(lián)系”的結(jié)論。因此，本案的焦點在于朝陽市監(jiān)局憑借上述事實即確認通過宇泰公司登記的住所無法取得聯(lián)系是否適當(dāng)，也即行政機關(guān)在將企業(yè)列入異常名錄時檢查方式的選擇和證據(jù)認定的標(biāo)準(zhǔn)是否適當(dāng)。對上述問題的認定應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，綜合考量制度設(shè)立目的，將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄決定的性質(zhì)、產(chǎn)生的法律后果等因素予以評判。
第一，從制度設(shè)立目的看。國務(wù)院于2014年6月發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》，提出了社會信用體系建設(shè)的總目標(biāo)、原則和具體規(guī)劃。2014年8月7日，國務(wù)院頒布《企業(yè)信息公示暫行條例》。2014年8月19日，原國家工商行政管理總局發(fā)布《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》。上述行政法規(guī)和部委規(guī)章于2014年10月1日同步實施，為企業(yè)信用監(jiān)管奠定了制度基礎(chǔ)。將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄是我國實行企業(yè)信用監(jiān)管制度的一種手段，政府試圖通過建立健全社會信用體系，達到整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、改善市場信用環(huán)境、降低交易成本、防范經(jīng)濟風(fēng)險的制度建立初衷。其目的在于改變以往傳統(tǒng)的政府過度干預(yù)方式，取而代之以信息共享、信息公示，以促進企業(yè)自律、強化信用約束，從而達到信用監(jiān)管的方式。
第二，從將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄決定的情形和性質(zhì)看?！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》第十七條第一款和《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第四條分別規(guī)定了將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的具體情形。企業(yè)未按照《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定的期限公示年度報告、未按照工商行政管理部門責(zé)令的期限公示有關(guān)企業(yè)信息、企業(yè)公示信息隱瞞真實情況、弄虛作假和通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系，均屬于前述行政法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的具體情形。要求企業(yè)將年度報告及企業(yè)信息向社會公示，是為促進企業(yè)經(jīng)營“陽光化”，促進市場經(jīng)營主體互信，加強社會監(jiān)管的有效方式。由于市場經(jīng)營主體負有按時公布年度報告和企業(yè)信息并確保公布、公示信息真實性的義務(wù)，因此在出現(xiàn)信息公布不及時、內(nèi)容不真實等情形時，市場監(jiān)管部門才將其列入經(jīng)營異常名錄并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，從而達到提醒其履行公示義務(wù)的目的?？梢哉f，將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄屬于一種信用約束監(jiān)管方式，是政府轉(zhuǎn)變對市場經(jīng)營主體監(jiān)管思路的體現(xiàn)。
第三，從將企業(yè)列入異常名錄的法律后果及對企業(yè)產(chǎn)生的影響看?！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》第十七條第二款規(guī)定，被列入經(jīng)營異常名錄的企業(yè)依照本條例規(guī)定履行公示義務(wù)的，由縣級以上工商行政管理部門移出異常名錄;滿3年未依照本條例規(guī)定履行公示義務(wù)的，由國務(wù)院工商行政管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府工商行政管理部門列入嚴重違法企業(yè)名單并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公示。被列入嚴重違法企業(yè)名單的企業(yè)的法定代表人、負責(zé)人，3年內(nèi)不得擔(dān)任其他企業(yè)的法定代表人、負責(zé)人。該《條例》第十八條規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)健全信用約束機制，在政府采購、工程招投標(biāo)、國有土地出讓、授予榮譽稱號等工作中，將企業(yè)信息作為重要考量因素，對被列入經(jīng)營異常名錄或者嚴重違法企業(yè)名單的企業(yè)依法予以限制或者禁入?？梢?，如果企業(yè)被列入經(jīng)營異常名錄，對企業(yè)參與某些市場經(jīng)營活動的資格或?qū)ζ髽I(yè)的商譽評價都產(chǎn)生不同程度的影響。特別需要說明，盡管上述規(guī)定中設(shè)置了經(jīng)營異常名錄的移出程序，但從移出的條件看，均屬于企業(yè)在法定時限內(nèi)履行了市場監(jiān)管部門限定的義務(wù)，修正了違法狀態(tài)情形下作出的處理，其前提是被列入異常名錄的企業(yè)存在上述規(guī)定中列舉的不誠信違法行為。本案中，朝陽市監(jiān)局亦自述即使對列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄作了移出處理，該記錄在系統(tǒng)中仍然存在，即被列入的痕跡仍然無法消除。
綜上，經(jīng)營異常名錄是我國實行企業(yè)信用監(jiān)管的一種手段，從該手段實施的條件以及其產(chǎn)生的法律后果看，只有在企業(yè)出現(xiàn)法定不履行誠信義務(wù)的行為時才會導(dǎo)致被列入經(jīng)營異常名錄的后果，從而使企業(yè)信用評價降低，甚至從事某些經(jīng)營活動的資格受限。鑒于以上因素的考量，一審法院認為市場監(jiān)管部門在作出將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的決定時，應(yīng)采取“高度審慎”的標(biāo)準(zhǔn)，避免因?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)過低對企業(yè)造成不必要的干預(yù)，從而抑制市場經(jīng)營主體活力。而這種理解也直接決定了對市場監(jiān)管部門執(zhí)法方式和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的評價。具體而言，僅從規(guī)章文義上理解，市場監(jiān)管部門在現(xiàn)場無法聯(lián)系到企業(yè)即符合列入企業(yè)經(jīng)營異常名錄的條件。但綜合上述因素深入分析，“通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系”被列入經(jīng)營異常名錄情形，亦旨在針對企業(yè)存在提供虛假地址注冊登記、變更企業(yè)經(jīng)營場所不依規(guī)辦理變更登記等不誠信行為，從而促進真正“異常”的企業(yè)積極履行法定義務(wù)。根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》的規(guī)定，市場監(jiān)管部門可以采取實地查看或者向企業(yè)登記的住所或者經(jīng)營場所郵寄專用信函的方式與企業(yè)聯(lián)系。后者產(chǎn)生的是擬制效果，即經(jīng)兩次郵寄送達無人簽收的，視為通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系，而且兩次郵寄的時間間隔不得少于15日，不得超過30日。因此，無論采取現(xiàn)場查驗還是郵寄的方式，都應(yīng)在查實企業(yè)屬于不在登記的住所或者經(jīng)營場所的情況下才能作出無法聯(lián)系的認定，避免因企業(yè)合理的暫時性“缺位”導(dǎo)致被列入經(jīng)營異常名錄的不利境地。市場監(jiān)管部門在執(zhí)法時還應(yīng)考慮到在大力激發(fā)市場主體活力，鼓勵自主創(chuàng)新、自主創(chuàng)業(yè)的大背景下，很多中小型企業(yè)進入市場，基于管理方式、經(jīng)營業(yè)務(wù)、人員規(guī)模等需要，可能采取非常靈活、多樣的經(jīng)營模式，不可能確保企業(yè)在市場監(jiān)管部門實地檢查時都在現(xiàn)場候檢。充分考慮合理因素，結(jié)合現(xiàn)場檢查的實際情況，在充分核實基礎(chǔ)上如確有初步證據(jù)證明企業(yè)不在登記的住所或者經(jīng)營場所經(jīng)營的情形下再作出將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的認定，是符合現(xiàn)代市場監(jiān)管方式的審慎選擇。本案中，朝陽市監(jiān)局赴宇泰公司注冊地檢查時，通過“現(xiàn)場鎖門”“敲門無人應(yīng)答”“未見相關(guān)牌匾”“大堂水牌區(qū)無該公司水牌”等因素作出該公司不在檢查地點經(jīng)營的認定。一審法院認為，朝陽市監(jiān)局所考量的因素、依據(jù)的證據(jù)并未達到初步證明企業(yè)不在檢查地點經(jīng)營的證明標(biāo)準(zhǔn)，混淆了“檢查時企業(yè)無人”與“不在此地經(jīng)營”的情形，作出將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的行政決定缺乏事實根據(jù)、法律適用錯誤。盡管朝陽市監(jiān)局已經(jīng)基于宇泰公司的申請將列入信息作移出處理，但由于移出是在確認企業(yè)存在異常情況基礎(chǔ)上作出的，并非朝陽市監(jiān)局在撤銷其決定基礎(chǔ)上的移出，與不應(yīng)被列入經(jīng)營異常名錄處理產(chǎn)生的后果不同，故一審法院認為仍應(yīng)依法判決撤銷朝陽市監(jiān)局作出的被訴列入經(jīng)營異常名錄決定。
另外還需要說明的問題是，行政機關(guān)作出行政決定應(yīng)做到有法可依且引述法律依據(jù)清晰準(zhǔn)確。朝陽市監(jiān)局作出的被訴決定在法律依據(jù)引用部分表述為“……違反了《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》(或者《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告公示暫行辦法》)的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第九條(或者《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告公示暫行辦法》第十二條)的規(guī)定……”，并未勾選本案應(yīng)適用的具體規(guī)范性法律文件的名稱。另外，關(guān)于朝陽市監(jiān)局基于執(zhí)行兩次檢查任務(wù)、進行一次檢查即分別作出兩次列入異常名錄決定的做法，一審法院認為，行政機關(guān)進行執(zhí)法檢查后依據(jù)調(diào)查收集的證據(jù)作出的事實認定屬于一個法律事實，基于行政任務(wù)的不同，依據(jù)一個法律事實作出兩個內(nèi)容相同的行政決定明顯不具有合理性，亦對宇泰公司的權(quán)益構(gòu)成了損害。一般認為，行政訴訟應(yīng)遵循“一行為一訴”的原則?？紤]到本案被訴兩個行政決定是基于一個基礎(chǔ)事實作出的，具有牽連因素，為避免增加當(dāng)事人的訴訟成本，一審法院在一案中徑行針對行政機關(guān)的兩個行政決定一并作出裁判。
綜上，朝陽市監(jiān)局作出的47031號《決定》和49983號《決定》缺乏事實根據(jù)、法律適用錯誤，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項、第(二)項之規(guī)定，判決撤銷朝陽市監(jiān)局分別于2019年11月5日和2019年11月26日作出的47031號《決定》和49983號《決定》。
朝陽市監(jiān)局不服一審判決，上訴至本院，其認為：一、上訴人通過現(xiàn)場檢查方式認定被上訴人存在《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第四條第(四)項違法行為事實清楚、證據(jù)充分。(一)綜合檢查情況已經(jīng)能夠充分證明被上訴人在注冊地址無辦公痕跡，檢查時該單位又無人，完全符合“通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系的”將其列入經(jīng)營異常名錄的要求。(二)一審法院對列入異常名錄目的解釋過于偏向激發(fā)市場經(jīng)濟主體活力，未對維護交易安全進行綜合評論，從而導(dǎo)致對該法條解釋的偏差，過度提高達到列入異常名錄要求。一審法院認定在有不履行誠信義務(wù)行為時才能列入異常名錄無法達到此種立法目的，無法達到更好的維護交易安全的目的，過度提高了檢查要求和列入異常名錄門檻。(三)一審法院認為“通過登記住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系”解釋為“針對企業(yè)存在提供虛假地址注冊登記、變更企業(yè)經(jīng)營場所不依規(guī)辦理變更登記等不誠信行為”存在錯誤。一審法院不應(yīng)要求“通過登記住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系”與更嚴重的違法行為“企業(yè)存在提供虛假地址注冊登記”、“變更企業(yè)經(jīng)營場所不依規(guī)辦理變更登記”的審查標(biāo)準(zhǔn)一致。(四)一審法院混淆了“通過登記住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系”與“不在登記的住所或者經(jīng)營場所經(jīng)營”的概念。二、上訴人依法履行職責(zé)，作出47031號《決定》具有事實和法律依據(jù)，且程序合法。三、上訴人依法履行職責(zé)，作出49983號《決定》具有事實和法律依據(jù)，且程序合法。綜上，上訴人作出的列入經(jīng)營異常名錄的行政行為并無不當(dāng)。請求二審法院撤銷一審行政判決，發(fā)回重審或依法改判駁回宇泰公司一審訴訟請求。
宇泰公司同意一審判決，請求予以維持。
朝陽市監(jiān)局在法定期限內(nèi)向一審法院提交了作出被訴列入異常名錄決定的如下證據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)：
(一)朝陽市監(jiān)局作出被訴列入異常名錄決定的證據(jù)
1.《北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于開展2019年度“小個專”重點調(diào)查暨2018年度企業(yè)個體年報公示信息抽查工作方案》《朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局關(guān)于開展移出企業(yè)經(jīng)營異常名錄企業(yè)抽查工作方案》《實地檢查記錄表》，證明朝陽市監(jiān)局作出被訴兩次決定的案件來源;
2.《現(xiàn)場筆錄》、現(xiàn)場拍攝照片打印件，證明朝陽市監(jiān)局通過對宇泰公司登記住所進行實地檢查，宇泰公司不在登記的住所，無法聯(lián)系;
3.47031號《決定》和49983號《決定》，證明朝陽市監(jiān)局依法作出被訴決定書;
4.國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中查詢宇泰公司被列入經(jīng)營異常名錄的歷史記錄信息打印件，證明朝陽市監(jiān)局依據(jù)法律授予的職權(quán)安排年度工作任務(wù)，根據(jù)宇泰公司列入異常名錄歷史記錄，再次對宇泰公司注冊地址進行核查。
(二)朝陽市監(jiān)局作出被訴列入異常名錄決定依據(jù)的規(guī)范性文件
《企業(yè)信息公示暫行條例》第十四條、第十五條;《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第三條、第四條第(四)項、第九條、第十四條;《中華人民共和國公司登記管理條例》第五十九條、《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第二十條。朝陽市監(jiān)局以此說明其具有作出被訴列入異常名錄決定的法定職權(quán)，其事實認定清楚、執(zhí)法程序合法，適用法律正確。
為查明案件事實，經(jīng)一審法院準(zhǔn)許，朝陽市監(jiān)局補充提交如下證明案件事實的證據(jù)及針對宇泰公司訴訟理由和提交證據(jù)的辯駁性證據(jù)：
5.朝陽市監(jiān)局內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心查詢宇泰公司列入、移出異常名錄信息截圖打印件，證明朝陽市監(jiān)局于2019年11月5日、11月26日分別將宇泰公司列入異常名錄，2020年3月20日將宇泰公司移出異常名錄;
6.《北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局列入(移出)經(jīng)營異常名錄審批表》兩份及附表，證明朝陽市監(jiān)局于2019年11月5日、11月26日分別經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)審批將列入異常名錄信息進行公示，兩次審批為批量審批，后附的表格中包含宇泰公司;
7.國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)查詢被訴列入異常名錄決定公示信息截圖打印件，證明朝陽市監(jiān)局向宇泰公司公告的情況;
8.《經(jīng)營異常名錄移出申請表》及其他相關(guān)申請材料，證明朝陽市監(jiān)局應(yīng)宇泰公司申請將宇泰公司移出了異常名錄，就列入異常名錄的情況，宇泰公司說明2019年9月26日因為宇泰公司人員外出導(dǎo)致朝陽市監(jiān)局檢查時無人在場;
9.北京某物業(yè)酒店管理有限責(zé)任公司出具的《說明》，證明物業(yè)公司對宇泰公司自有房屋是認可的，但是對于宇泰公司是否在現(xiàn)場辦公是不知情的，該公司此前出具的證明只能夠證明宇泰公司在此地注冊。
在指定期限內(nèi)，宇泰公司向一審法院提交了如下證據(jù)：1.微信聊天記錄截圖打印件共兩頁，聊天當(dāng)事人為編輯楊某和宇泰公司股東李某，證明2019年9月26日即朝陽市監(jiān)局檢查當(dāng)日，宇泰公司員工李某從早晨7時至20時在公司上班，在朝陽市監(jiān)局所謂到現(xiàn)場調(diào)查的時間段內(nèi)，公司有人員在辦公;2.北京某物業(yè)酒店管理有限責(zé)任公司出具的《證明》，證明朝陽市監(jiān)局檢查當(dāng)天宇泰公司在住所地辦公;3.2020年7月9日拍攝的視頻，證明朝陽市監(jiān)局可以隨時聯(lián)系物業(yè)人員查詢該公司是否在該地址經(jīng)營，公司水牌不在大廳懸掛也不能證明宇泰公司不在住所地經(jīng)營;4.2020年7月9日在公司經(jīng)營地的9層拍攝的視頻，證明營業(yè)執(zhí)照未懸掛在門口不能證明宇泰公司不在住所地經(jīng)營;5.2020年3月13日，宇泰公司法定代表人與朝陽市監(jiān)局工作人員談話的錄音及文字整理材料，證明朝陽市監(jiān)局檢查人員確認的檢查方式，僅憑一張照片、一次檢查即作出兩次決定，屬于程序違法;6.公司LOGO墻照片、公司在網(wǎng)站上的宣傳材料以及公司產(chǎn)品掛卡照片，證明該公司使用WOOTEX標(biāo)志，LOGO墻上有明顯標(biāo)注，表明宇泰公司在住所地經(jīng)營，并非無法取得聯(lián)系;7.《北京增值稅專用發(fā)票》，系該公司繳納物業(yè)費的證明，證明該公司在朝陽市監(jiān)局檢查的時間段內(nèi)仍在繳納物業(yè)費;8.企業(yè)年報信息網(wǎng)頁打印件，證明宇泰公司2018年度報告公示時間為2019年4月17日，不在朝陽市監(jiān)局2019年度“小個專”抽查任務(wù)范圍內(nèi)。
一審法院對上述經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)材料作如下確認，1.關(guān)于朝陽市監(jiān)局提交的證據(jù)，證據(jù)1-4系朝陽市監(jiān)局在作出被訴行政決定前制作的書證或者電子證據(jù)，具有真實性、形式合法性及本案的關(guān)聯(lián)性，能夠證明朝陽市監(jiān)局作出被訴《決定》的基本事實依據(jù);證據(jù)5、6、7系一審法院為查明案件事實依職權(quán)責(zé)令朝陽市監(jiān)局補充提交，能夠證明宇泰公司被列入異常名錄及移出的基本事實以及朝陽市監(jiān)局經(jīng)審批在相關(guān)網(wǎng)站上公示宇泰公司列入經(jīng)營異常名錄決定的情況;證據(jù)8、9系朝陽市監(jiān)局補充提交的辯駁性證據(jù)，分別能夠證明朝陽市監(jiān)局應(yīng)宇泰公司申請將其移出異常名錄及北京某物業(yè)酒店管理有限責(zé)任公司就其為宇泰公司出具《說明》的證明力所做的進一步說明;上述證據(jù)及其相應(yīng)的證明力一審法院均予以采納。
2.關(guān)于宇泰公司提交的證據(jù)，證據(jù)1系微信聊天記錄的截圖打印件，由于微信賬號的建立具有虛擬性，在宇泰公司并未提交聊天記錄中聊天人真實身份信息與微信賬號的關(guān)聯(lián)性證據(jù)的情況下，一審法院對該證據(jù)的證明力不予采納;證據(jù)2與朝陽市監(jiān)局提交的證據(jù)9均系物業(yè)公司出具的證明，宇泰公司以證據(jù)2主張朝陽市監(jiān)局檢查當(dāng)日該公司有人辦公，朝陽市監(jiān)局以證據(jù)9駁斥宇泰公司提交的該證據(jù)不具有其主張的證明力，一審法院認為兩份證明在宇泰公司注冊地朝陽區(qū)八里莊西里×號×室這一證明事項上并無差別，但對于朝陽市監(jiān)局檢查當(dāng)日宇泰公司是否有人辦公這一事項并無證明力;證據(jù)3、4的視頻內(nèi)容能客觀反映出宇泰公司門口未懸掛營業(yè)執(zhí)照且物業(yè)大堂公司水牌處無宇泰公司;證據(jù)6能夠證明該公司LOGO墻及有關(guān)宣傳材料上使用WOOTEX標(biāo)志的情況;證據(jù)7能夠證明該公司在朝陽市監(jiān)局檢查的時間段內(nèi)繳納物業(yè)費情況;宇泰公司以上述3、4、6、7號證據(jù)欲證明，在朝陽市監(jiān)局檢查當(dāng)日該公司實際在注冊地經(jīng)營，而該事項并非本案對被訴《決定》審查時需查明的客觀事實，故對宇泰公司主張上述證據(jù)的證明力一審法院不予采納;證據(jù)5的錄音內(nèi)容具有真實性，系朝陽市監(jiān)局工作人員對執(zhí)法檢查方式的自認，其自認的內(nèi)容與朝陽市監(jiān)局在法定期限內(nèi)提交的證據(jù)內(nèi)容一致，人民法院對行政行為合法性的審查基于對被訴行政行為作出依據(jù)證據(jù)的審查認定，故宇泰公司以該錄音直接主張朝陽市監(jiān)局行政行為違法不成立;證據(jù)8本案所涉及的執(zhí)法檢查活動是行政機關(guān)依職權(quán)開展的，宇泰公司是否屬于被檢查范圍應(yīng)由行政機關(guān)認定，故證據(jù)8與本案被訴《決定》合法性的審查無關(guān)聯(lián)性，一審法院不予采納。
一審法院已將上述證據(jù)材料全部移送本院，本院審查后認定，一審法院對宇泰公司、朝陽市監(jiān)局在一審訴訟期間提交的證據(jù)所作認證符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，經(jīng)本院審查屬實，予以確認。
經(jīng)審查，本院對一審法院經(jīng)審理查明的事實予以確認。
本院認為，《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第二條規(guī)定，工商行政管理部門將有經(jīng)營異常情形的企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示，提醒其履行公示義務(wù)。第三條第二款規(guī)定，縣級以上工商行政管理部門負責(zé)其登記的企業(yè)的經(jīng)營異常名錄管理工作。本案中，宇泰公司的注冊登記機關(guān)為朝陽市監(jiān)局，朝陽市監(jiān)局作為朝陽區(qū)工商行政管理部門，具有對其負責(zé)登記企業(yè)的經(jīng)營異常名錄管理的法定職責(zé)。
關(guān)于本案中一審法院針對行政機關(guān)的兩個行政決定一并作出裁判的問題，本院認為，“法治是最好的營商環(huán)境”，深刻闡明了法治和營商環(huán)境的關(guān)系，對用法治打造良好營商環(huán)境提出了明確的要求。營商環(huán)境不僅是經(jīng)濟發(fā)展的“晴雨表”，更是干部作風(fēng)的“顯示器”，誰擁有法治營商環(huán)境，誰就擁有競爭優(yōu)勢，就能在促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展進程中走在前列，要將法治貫穿政府治理的各環(huán)節(jié)，全過程，注重傾聽企業(yè)呼聲，及時回應(yīng)市場主體關(guān)切，進一步提高法治服務(wù)精細化水平，為各類市場主體營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境，進而更好的激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。具體到本案，朝陽市監(jiān)局在進行執(zhí)法檢查后依據(jù)調(diào)查收集的證據(jù)作出的事實認定屬于一個法律事實，但其基于行政任務(wù)的不同，依據(jù)一個法律事實作出兩個內(nèi)容相同的行政決定明顯不具有合理性，一審法院為避免增加當(dāng)事人的訴訟成本，本著實質(zhì)化解行政爭議的原則，盡可能地判決到位，有利于消除新爭議產(chǎn)生的可能性，其在一個案件中對行政機關(guān)基于一個基礎(chǔ)事實作出的兩個行政決定一并作出裁判，并無不當(dāng)。
本案中，結(jié)合在案證據(jù)及雙方當(dāng)事人的陳述，本案的爭議焦點在于朝陽市監(jiān)局以宇泰公司存在“通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系”的情形為由，決定將宇泰公司列入經(jīng)營異常名錄是否合法。
《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》第四條第(四)項規(guī)定，對于通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系的，縣級以上工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄。第九條第一款規(guī)定，工商行政管理部門在依法履職過程中通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法與企業(yè)取得聯(lián)系的，應(yīng)當(dāng)自查實之日起10個工作日內(nèi)作出將其列入經(jīng)營異常名錄的決定，并予以公示。工商行政管理部門可以通過郵寄專用信函的方式與企業(yè)聯(lián)系。經(jīng)向企業(yè)登記的住所或者經(jīng)營場所兩次郵寄無人簽收的，視為通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法取得聯(lián)系。兩次郵寄間隔時間不得少于15日，不得超過30日。
根據(jù)上述規(guī)定，將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄是我國實行企業(yè)信用監(jiān)管制度的一種手段，旨在通過建立健全社會信用體系，達到整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、改善市場信用環(huán)境、降低交易成本、防范經(jīng)濟風(fēng)險的制度建立初衷。信息公示及信用公示是凈化良好營商環(huán)境的必由之路，是經(jīng)營異常名錄制度的基礎(chǔ)功能。將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄屬于一種信用約束監(jiān)管方式，是政府轉(zhuǎn)變對市場經(jīng)營主體監(jiān)管思路的體現(xiàn)，意在改變以往傳統(tǒng)的政府過度干預(yù)方式，代之以信息公示、信息共享的方式向社會公開，促進企業(yè)自律、強化信用約束，通過構(gòu)建市場監(jiān)督管理聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，節(jié)約管理成本，提高管理效率，從而達到信用監(jiān)管的目標(biāo)。
住所或經(jīng)營場所是公司從事經(jīng)營活動的重要基礎(chǔ)，是公司對外承擔(dān)法律責(zé)任的重要依據(jù)，也是公司正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)條件。作為一種法律擬制的主體，法律、法規(guī)之所以要求市場主體具有自己的住所，主要基于以下原因：一是確認相關(guān)訴訟管轄的依據(jù)，二是作為法律文書的送達地，三是確定登記、稅收等具體的主管機關(guān)，四是涉外訴訟時確定準(zhǔn)據(jù)法的依據(jù)。因此，《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》將“通過登記的住所或者經(jīng)營場所無法聯(lián)系”列入經(jīng)營異常名錄情形，其目的在于制裁企業(yè)存在提供虛假地址注冊登記、變更企業(yè)經(jīng)營場所不依規(guī)辦理變更登記等不誠信行為，該《辦法》之所以規(guī)定兩次郵寄聯(lián)系的意義也在于此。
“檢查時企業(yè)無人”與“不在此地經(jīng)營”是兩個不同的概念，從企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的設(shè)立目的和前述市場主體必須要有住所的目的看，后者才是監(jiān)管的主要對象。出于經(jīng)營領(lǐng)域、管理方式、業(yè)務(wù)類型、人員管理方式等需要，中小企業(yè)可能采取非常靈活、多樣的經(jīng)營模式，安排不同于常規(guī)的經(jīng)營時間，不可能確保企業(yè)在市場監(jiān)管部門每次實地檢查時都在現(xiàn)場候檢。容忍企業(yè)在臨時抽檢時合理的暫時性“缺位”，是優(yōu)化營商環(huán)境的應(yīng)有之義。監(jiān)管部門“多走一步”“多寄一次”“多聯(lián)系一次”，并非要求監(jiān)管部門放寬管理，并不妨礙“規(guī)范企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理，保障公平競爭，促進企業(yè)誠信自律，強化企業(yè)信用約束，維護交易安全，擴大社會監(jiān)督”之《企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理暫行辦法》立法目的的實現(xiàn)，反而有助于激發(fā)市場主體活力，避免因?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)過低對企業(yè)造成不必要的干預(yù)，能更好的實現(xiàn)立法目的。一審法院基于以上考量，認為市場監(jiān)管部門在作出將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的決定時，應(yīng)采取“高度審慎”的標(biāo)準(zhǔn)，具有合理性，本院予以支持。
本案中，朝陽市監(jiān)局所屬高碑店工商所于2019年9月26日對宇泰公司登記的住所地北京市朝陽區(qū)八里莊99號8層905進行實地現(xiàn)場檢查，拍攝了公司門口的現(xiàn)場照片并制作了《現(xiàn)場筆錄》。根據(jù)《現(xiàn)場筆錄》記載：當(dāng)事人未在現(xiàn)場，檢查情況為“經(jīng)現(xiàn)場檢查，當(dāng)事人現(xiàn)場鎖門，敲門無人應(yīng)答，該地的門口未見相關(guān)牌匾信息，無法與當(dāng)事人取得聯(lián)系，到一樓大廳查看企業(yè)水牌信息，未見懸掛當(dāng)事人名稱的水牌”。根據(jù)朝陽市監(jiān)局提交的證據(jù)可以認定，該局系通過現(xiàn)場檢查時，“現(xiàn)場鎖門”“敲門無人應(yīng)答”“門口未見相關(guān)牌匾信息”等事實的確認并得出“無法與當(dāng)事人取得聯(lián)系”的結(jié)論，據(jù)此朝陽市監(jiān)局作出47031號《決定》和49983號《決定》。根據(jù)上述事實，本院認為，朝陽市監(jiān)局在將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄時，未能采取審慎態(tài)度，其依據(jù)的證據(jù)并未達到證明企業(yè)不在檢查地點經(jīng)營的證明標(biāo)準(zhǔn)，一審法院認為朝陽市監(jiān)局“混淆了檢查時企業(yè)無人與不在此地經(jīng)營的情形，作出將企業(yè)列入經(jīng)營異常名錄的行政決定缺乏事實根據(jù)、法律適用錯誤”并無不當(dāng)。因此，一審法院作出的一審判決正確，本院應(yīng)予維持。綜上所述，本院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費五十元，由上訴人北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局負擔(dān)(已交納)。
本判決為終審判決。
審 判 長 韓 勇
審 判 員 陳 靜
審 判 員 王 偉
二〇二一年三月三十一日
法官助理 陳金濤
法官助理 王曼斐
書 記 員 吳 倩
