安徽法院：知名打假人王海購買食品舉報后，以市場局處罰過輕復(fù)議訴訟，安徽高院經(jīng)審理后認(rèn)為，王海無復(fù)議資格
安徽省高級人民法院
行 政 判 決 書
(2019)皖行終1176號
上訴人(一審被告)合肥市包河區(qū)人民政府，住所地安徽省合肥市包河大道18號。
法定代表人李某，區(qū)長。
委托代理人方某，合肥市包河區(qū)司法局行政復(fù)議與應(yīng)訴科科長。
委托代理人詹某，安徽徽商律師事務(wù)所律師。
被上訴人(一審原告)王某，男，1973年10月28日出生，漢族，住山東省青島市城陽區(qū)。
委托代理人馮某，天津圣科律師事務(wù)所律師。
王某訴合肥市包河區(qū)人民政府(以下簡稱包河區(qū)政府)行政復(fù)議決定一案，安徽省合肥市中級人民法院于2019年8月13日作出(2019)皖01行初200號行政判決。包河區(qū)政府不服該判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭于2019年11月6日公開開庭審理了本案。上訴人包河區(qū)政府的委托代理人方某、詹某，被上訴人王某的委托代理人馮某到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
王某向一審法院起訴稱，原告向合肥市食品藥品監(jiān)督管理局(現(xiàn)合肥市市場監(jiān)督管理局)舉報合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行銷售國家因防病明令禁止的牛產(chǎn)品、商品未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫、無中文標(biāo)簽等違法行為。2019年5月，王某收到具體辦案機(jī)關(guān)合肥市包河區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱包河區(qū)市場監(jiān)管局)的告知函，后經(jīng)查詢得知該局于2019年4月29日對合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行進(jìn)行處罰，予以警告。原告認(rèn)為其處罰過輕，事實(shí)認(rèn)定不清，適用法律錯誤，于2019年5月20日向被告提起行政復(fù)議申請，被告于2019年5月27日作出《不予受理決定書》，答復(fù)處理結(jié)果與原告無直接利害關(guān)系，不予受理。包河區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)定的事實(shí)及處理結(jié)果與原告有直接利害關(guān)系，被告認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，其不予受理決定違法。請求撤銷被告作出的不予受理決定;判令被告對原告的行政復(fù)議申請依法受理并作出決定。
一審法院經(jīng)審理查明，王某曾就合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行的產(chǎn)品銷售違法行為向合肥市市場監(jiān)督管理局進(jìn)行舉報、投訴。2019年4月29日，包河區(qū)市場監(jiān)管局作出(包稽)市監(jiān)罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》，對合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行的銷售行為進(jìn)行處罰。次日，包河區(qū)市場監(jiān)管局將該處罰結(jié)果向王某進(jìn)行書面告知。2019年5月20日，原告王某不服該處罰決定，向被告包河區(qū)政府遞交《行政復(fù)議申請書》，請求撤銷上述《行政處罰決定書》，并責(zé)令包河區(qū)市場監(jiān)管局對合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品的違法行為給予處罰。被告包河區(qū)政府于2019年5月24日作出包復(fù)不〔2019〕15號《不予受理決定書》，以《行政處罰決定書》是對合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行銷售違法行為的處理、與王某并無直接利害關(guān)系為由，對王某的復(fù)議申請不予受理。后該《不予受理決定書》送達(dá)給原告王某。原告王某不服，向該院提起行政訴訟，請求判如所請。
一審法院認(rèn)為，包河區(qū)政府以(包稽)市監(jiān)罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》是包河區(qū)市場監(jiān)管局對合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行銷售違法行為進(jìn)行的處理結(jié)果、與王某并無直接利害關(guān)系為由，對王某的復(fù)議申請不予受理。故本案的爭議焦點(diǎn)在于王某與上述《行政處罰決定書》之間是否具有利害關(guān)系。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條第(五)項(xiàng)之規(guī)定，公民、法人或者其他組織為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的，該情形可以認(rèn)定為與行政行為有利害關(guān)系。王某認(rèn)為其在合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行購買的商品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，而向市場監(jiān)督管理部門進(jìn)行舉報投訴，其中投訴請求涉及到退還貨款并賠償?shù)葍?nèi)容，包河區(qū)市場監(jiān)管局作出的處罰決定系針對王某的投訴舉報而作出的處理，根據(jù)上述司法解釋規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該處罰決定與王某之間具有利害關(guān)系，包河區(qū)政府以王某并非處罰決定這一行政行為相對人為由，認(rèn)定其與行政行為之間無利害關(guān)系，屬于適用法律錯誤，據(jù)此作出《不予受理決定書》不當(dāng)。原告王某的起訴理由成立，該院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(二)項(xiàng)的規(guī)定，判決：一、撤銷包河區(qū)政府2019年5月24日作出的包復(fù)不〔2019〕15號《不予受理決定書》;二、責(zé)令包河區(qū)政府于本判決生效之日起六十日內(nèi)重新作出行政行為。
包河區(qū)政府上訴稱，一審法院認(rèn)定事實(shí)不清,適用法律錯誤。第一，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條是對當(dāng)事人是否具有行政訴訟主體資格所作的規(guī)定，該“利害關(guān)系”并非行政復(fù)議法上的“利害關(guān)系”。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法。因此，復(fù)議申請人所主張的合法權(quán)益，有可能受到行政行為的侵害是其提起行政復(fù)議的前提條件，而行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利的救濟(jì)途徑，權(quán)利侵害的可能性應(yīng)當(dāng)置于行政法律關(guān)系中加以分析判斷。本案中，被上訴人向合肥市市場監(jiān)督管理局舉報合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行涉嫌銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的行為，包河區(qū)市場監(jiān)管局接到舉報后，及時予以受理并進(jìn)行了調(diào)查處理，對被舉報人合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行作出處罰決定后，已將處理結(jié)果用書面形式向被上訴人進(jìn)行了回復(fù)。該回復(fù)并未對被上訴人施加新的負(fù)擔(dān)，也未減損其權(quán)益，故對其合法權(quán)益并未產(chǎn)生實(shí)際影響。第二，在行政法律關(guān)系中，復(fù)議申請人申請行政復(fù)議賴以主張的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上針對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為所享有的一種行政法上的請求權(quán)，該請求權(quán)的取得既可能源于法律、行政法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，也可能來源于行政承諾、行政協(xié)議等，故行政復(fù)議的申請人享有上述請求權(quán)是其申請行政復(fù)議的基礎(chǔ)。參照《食品藥品投訴舉報管理辦法》第二條規(guī)定，食品藥品投訴舉報是指公民、法人或者其他組織向各級食品藥品監(jiān)督管理部門反映生產(chǎn)者、經(jīng)營者等主體在食品(含食品添加劑)生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)中有關(guān)食品安全方面，藥品、醫(yī)療器械、化妝品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)中有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面存在的涉嫌違法行為。第二十條規(guī)定，投訴舉報承辦部門應(yīng)當(dāng)自投訴舉報受理之日起60日內(nèi)向投訴舉報人反饋辦理結(jié)果。故，上述規(guī)章規(guī)定了公民、法人或者其他組織對食品、藥品違法行為進(jìn)行投訴、舉報的權(quán)利，行政主管部門有在法定期限內(nèi)履行答復(fù)的義務(wù)，但是并未規(guī)定投訴舉報人有作成或加重對第三人處罰的請求權(quán)。但從本案被上訴人申請行政復(fù)議的理由和復(fù)議請求來看，其申請復(fù)議的原因并非行政機(jī)關(guān)未履行查處職責(zé)或未在法定期限內(nèi)履行查處職責(zé)，其申請行政復(fù)議的目的是意圖作成對被舉報人加重處罰以此獲得舉報獎勵，但相關(guān)的食品藥品法律、法規(guī)僅規(guī)定公民對食品、藥品違法行為有權(quán)進(jìn)行投訴、舉報，并未規(guī)定投訴舉報人有作成或加重對第三人處罰的請求權(quán)。被上訴人向上訴人申請行政復(fù)議，缺乏法律、法規(guī)或規(guī)范性文件依據(jù)，上訴人作出不予受理的決定，于法有據(jù)。請求撤銷一審判決，依法改判;訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)。
王某答辯稱，一、答辯人與包河區(qū)市場監(jiān)管局對舉報答復(fù)的處理有利害關(guān)系，有權(quán)申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。答辯人是涉案美國進(jìn)口牛肉的購買人，是向行政機(jī)關(guān)投訴要求經(jīng)營者賠償?shù)乃髻r人，也是發(fā)現(xiàn)違法行為的舉報人，是要求對被舉報人依法處罰的監(jiān)督人，同時也是行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)頒發(fā)獎勵的有功人員，與包河區(qū)市場監(jiān)管局對舉報的處理有利害關(guān)系。包河區(qū)市場監(jiān)管局作出的行政行為未查明事實(shí)，適用法律錯誤，不利于答辯人行使上述權(quán)利。事實(shí)上，由于包河區(qū)市場監(jiān)管局查明事實(shí)不清，適用法律錯誤，違法減輕處罰，損害執(zhí)法者形象，其執(zhí)法不嚴(yán)濫用職權(quán)的行政不作為既不利于貫徹和執(zhí)行法律法規(guī)，也不能給違法經(jīng)營者與之相應(yīng)的處罰，應(yīng)當(dāng)追繳國庫的違法所得不能收繳，有功人員不能獲得《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》中規(guī)定的根據(jù)罰沒款金額按比例獲得獎勵，影響舉報積極性，同時導(dǎo)致答辯人提起民事索賠訴訟需要法官重新調(diào)查并認(rèn)定事實(shí)。上訴人未履行受理答辯人行政復(fù)議申請職責(zé)，剝奪了答辯人的救濟(jì)途徑，增加了答辯人的各種負(fù)擔(dān)和支出?；诖疝q人提起行政復(fù)議申請符合法律法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，一審法院認(rèn)定答辯人與包河區(qū)市場監(jiān)管局作出的行政處罰之間有利害關(guān)系，上訴人應(yīng)當(dāng)受理而不受理的行為違法，作出撤銷行政行為并責(zé)令重新作出行政行為正確。二、上訴人對答辯人申請行政復(fù)議不予受理，對包河區(qū)市場監(jiān)管局具體行政行為未查明，一審法院判決正確。包河區(qū)市場監(jiān)管局作為受理舉報和調(diào)查的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)根據(jù)《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》第四章的調(diào)查取證和第五章的處罰決定履行職責(zé)，其未查明事實(shí)，作出處罰適用法律錯誤。上訴人對包河區(qū)市場監(jiān)管局作出的違法處罰未予查明并撤銷，系行政不作為，剝奪了答辯人的行政復(fù)議權(quán)利，損害了答辯人的既得利益。請求二審法院駁回上訴，維持原判。
一審原告王某向一審法院提交了以下證據(jù)：1、《關(guān)于金鑫水產(chǎn)凍品世界(合肥鼓樓金鑫水產(chǎn)貨棧)銷售不安全牛產(chǎn)品的舉報、投訴》。2、《關(guān)于金鑫水產(chǎn)凍品世界(經(jīng)營者丁延紅)偽造進(jìn)貨憑證檢疫合格證等銷售不安全區(qū)牛產(chǎn)品的舉報、投訴》，證明原告實(shí)名向合肥市市場監(jiān)督管理局舉報金鑫水產(chǎn)凍品世界(合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行)涉嫌銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，并提供一系列證據(jù)線索。3、告知函。4、行政處罰決定書，證明包河區(qū)市場監(jiān)管局對被舉報人作出行政處罰，原告不服。5、行政復(fù)議申請書，證明被申請人包河區(qū)市場監(jiān)管局處罰存在事實(shí)認(rèn)定不清，適用法律錯誤的情形，所以原告向被告提起行政復(fù)議申請。6、不予受理行政復(fù)議申請決定書，證明被告作出決定認(rèn)定原告與申請復(fù)議的行為之間沒有法律上的利害關(guān)系，不予受理行政復(fù)議申請，原告認(rèn)為其查明事實(shí)不清，適用法律錯誤。7、快遞單號1055426099133快遞信息查詢，證明原告于2019年5月27日收到被告作出的不予受理決定。
一審被告包河區(qū)政府于法定期限內(nèi)向一審法院提交了如下證據(jù)：1、《行政復(fù)議申請書》及郵寄憑證。證明：被告于2019年5月21日收到原告就包河區(qū)市場監(jiān)管局作出的(包稽)市監(jiān)罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》申請行政復(fù)議的事實(shí)。2、(包稽)市監(jiān)罰字〔2019〕29號《行政處罰決定書》。證明：本案的具體行政行為并未侵犯原告的合法權(quán)益，行政處罰決定的相對人是合肥市包河區(qū)易廚冷凍食品商行，原告不是適格的行政復(fù)議申請人。3、《行政復(fù)議決定審批表》、包復(fù)不〔2019〕15號《不予受理決定書》及郵寄憑證。證明：被告對原告的行政復(fù)議申請進(jìn)行立案審查，審查后認(rèn)為原告的行政復(fù)議申請不符合《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第(二)項(xiàng)受理?xiàng)l件，依法作出《不予受理決定書》，并于2019年5月24日向原告郵寄送達(dá)，被告作出不予受理決定事實(shí)清楚，適用法律正確，行政復(fù)議程序符合法律規(guī)定。
上述證據(jù)均已隨案移送本院。本院經(jīng)審理查明的案件事實(shí)與一審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第(二)項(xiàng)的規(guī)定，申請人與行政行為有利害關(guān)系，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請的法定條件之一。該規(guī)定所稱“與行政行為有利害關(guān)系”，應(yīng)指行政行為對復(fù)議申請人造成了利益侵害，其被侵害的利益屬于特定行政法律規(guī)范所明確保護(hù)的合法權(quán)益，且特定行政法律規(guī)范所提供的保護(hù)屬于個別性保護(hù)，而不是基于行政管理秩序的維護(hù)所產(chǎn)生的針對不特定公眾所提供的一般性保護(hù)。本案中，王某向合肥市市場監(jiān)督管理局投訴舉報食品銷售違法行為，包河區(qū)市場監(jiān)管局對其投訴舉報進(jìn)行調(diào)查，并對被舉報人作出了行政處罰。王某認(rèn)為該行政處罰過輕，向包河區(qū)政府申請行政復(fù)議，請求撤銷涉案行政處罰決定并由包河區(qū)市場監(jiān)管局重新作出處罰。根據(jù)王某在二審?fù)徶械年愂?，其主張與涉案行政處罰決定有利害關(guān)系，主要基于兩點(diǎn)理由。一是如果行政機(jī)關(guān)加重對被投訴舉報人的處罰，其可以根據(jù)罰沒款金額按比例獲得舉報獎勵。由于涉案處罰決定對被投訴舉報人處罰較輕，僅予警告，故減損了其獲得獎勵的權(quán)利;二是包河區(qū)市場監(jiān)管局未查清被投訴舉報人的違法事實(shí)，增加了其在民事索賠訴訟中的舉證負(fù)擔(dān)和相應(yīng)支出。對于其第一點(diǎn)理由，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一條的規(guī)定，食品安全監(jiān)督管理部門對食品銷售單位的違法行為進(jìn)行行政處罰，其目的在于保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，并非為了保護(hù)投訴舉報人的個體權(quán)益?！妒称匪幤愤`法行為舉報獎勵辦法》亦規(guī)定，制定該《辦法》的目的是為鼓勵社會公眾積極舉報食品藥品違法行為，推動食品藥品安全社會共治。故該《辦法》是基于行政管理秩序的維護(hù)所產(chǎn)生的針對不特定公眾所提供的一般性保護(hù)，并非針對特定對象提供的個別性保護(hù)。且根據(jù)罰沒款金額按比例獲得舉報獎勵，只是舉報人可期待獲得的利益，并非是已經(jīng)享有或必然可得的權(quán)益，王某以此主張與行政處罰具有利害關(guān)系，缺乏客觀上的事實(shí)根據(jù)。關(guān)于其第二點(diǎn)理由，民事訴訟中實(shí)行“誰主張，誰舉證”的原則，王某如提起民事訴訟，向銷售者索賠，其應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，而不應(yīng)將其承擔(dān)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給行政機(jī)關(guān)。減輕舉報人在民事訴訟中的舉證負(fù)擔(dān)，并非行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時所需要考慮的因素，王某主張的該權(quán)益并未受到食品安全監(jiān)管領(lǐng)域法律規(guī)則的保護(hù)。因此，包河區(qū)市場監(jiān)管局作出的行政處罰決定，并未對王某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。包河區(qū)政府以王某與舉報處理結(jié)果沒有利害關(guān)系為由，決定不予受理其行政復(fù)議申請，并無不當(dāng)。
綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，但適用法律不當(dāng)。上訴人包河區(qū)政府的上訴理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第(二)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷安徽省合肥市中級人民法院(2019)皖01行初200號行政判決;
二、駁回被上訴人王某的訴訟請求。
一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人王某負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 張志強(qiáng)
審判員 王新林
審判員 鐘祖鳳
二〇一九年十二月四日
法官助理 張高英
書記員 潘玉丹
附：本判決適用的相關(guān)法律依據(jù)
第六十九條行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
……
(二)原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)錯誤或者適用法律、法規(guī)錯誤的，依法改判、撤銷或者變更;
……
