在食品外包裝上標注超出食品標簽所起的識別作用范疇的內容，且涉及疾病預防、治療功能，屬于虛假違法廣告行為，應予處罰
湖南省高級人民法院
行 政 判 決 書
(2019)湘行再3號
再審申請人(一審原告、二審上訴人)：旗幟嬰兒乳品股份有限公司。住所地：河北省張家口市察北管理區(qū)旗幟大道6號。
法定代表人：魏立強，董事長。
委托代理人：陳利斌，河北海龍律師事務所律師。
委托代理人：李元杰，河北海龍律師事務所律師。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局(含原平江縣工商行政管理局、原平江縣市場和質量監(jiān)督管理局)。住所地：湖南省平江縣天岳經濟開發(fā)區(qū)。
法定代表人：何昌美，該局局長。
委托代理人：黎斌，該局工作人員。
委托代理人：劉冰，該局工作人員。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)：平江縣人民政府。住所地：湖南省平江縣城關鎮(zhèn)南街38號。
法定代表人：黃偉雄，該縣縣長。
委托代理人：蘭紅，該縣司法局工作人員。
旗幟嬰兒乳品股份有限公司(以下簡稱旗幟公司)與平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局、平江縣人民政府工商行政處罰及行政復議一案，平江縣人民法院于2017年6月13日作出(2017)湘0616行初4號行政判決。旗幟公司不服，提起上訴。湖南省岳陽市中級人民法院于2017年8月8日作出(2017)湘06行終65號行政判決。旗幟公司仍不服，向本院申請再審。本院以(2017)湘行申802號行政裁定提審本案，依法組成合議庭進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結。
一審法院查明：旗幟公司系一家股份有限公司，登記機關為張家口市工商行政管理局，住所地為張家口××管理區(qū)旗幟大道××號，登記的經營范圍為嬰幼兒配方乳粉的生產、銷售;乳制品的生產、銷售;預包裝食品銷售;肉牛養(yǎng)殖、生產、銷售;奶牛養(yǎng)殖、銷售;自營和代理各類商品和技術的進出口業(yè)務;食品添加劑生產、銷售。2016年3月31日，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局在日常監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)旗幟公司在平江縣銷售的旗幟牌嬰幼兒配方奶粉外包裝上的標注涉嫌非法廣告，遂于2016年4月1日立案調查。經調查，旗幟公司自2015年3月開始共生產旗幟牌嬰幼兒配方奶粉4批次，生產時間分別是2015年3月、4月、5月、6月;生產旗幟牌中老年益生菌奶粉2批次，生產時間分別是2015年9月、11月，生產的具體數量旗幟公司不能提供，其包裝用的罐體通過自己設計后委托其他公司生產，北京匯天群力供應鏈管理有限公司是旗幟公司的銷售公司。2015年10月，平江縣安定婉湘食品店的經營者唐心蘭與北京匯天群力供應鏈管理有限公司旗下職員岳陽地區(qū)片區(qū)銷售員陳君簽訂旗幟奶粉平江縣總代理，從北京匯天群力供應鏈管理有限公司以1296元每件的價格購進旗幟牌嬰幼兒配方奶粉30件，以270元每件的價格購進旗幟牌中老年益生菌奶粉20件，共計購貨金額44280元，而后唐心蘭將兩種類型奶粉銷售給平江縣虹橋鎮(zhèn)親親寶貝唐纓等五家鄉(xiāng)鎮(zhèn)分銷售商，同時，北京匯天群力供應鏈管理有限公司附贈30件嬰幼兒配方奶粉、鋪貨20件嬰幼兒奶粉給唐心蘭。
在唐心蘭、唐纓經營處的上述旗幟牌嬰幼兒配方奶粉的外包裝上標注有：“100%自產原奶，指標優(yōu)于世界任何國家標準，旗幟TM，養(yǎng)殖、加工零距離一體化，從擠奶到加工僅2小時，較大嬰兒配方奶粉，凈含量規(guī)格900克，旗幟嬰兒乳品股份有限公司”，反面標注有“2小時革新創(chuàng)領世界乳業(yè)新模式，地址：張家口市察北管理區(qū)旗幟大道6號，產地：河北省張家口市，旗幟新鮮熱線：400-600-9966”等內容;在中老年益生菌奶粉外包裝上標注有：“100%自產原奶，指標優(yōu)于世界任何國家標準，中老年益生奶粉，旗幟嬰兒乳品股份有限公司”，反面標注有：“乳雙歧桿菌奶B.lactisv9,◇優(yōu)異的抗胃腸道消化耐受能力◇有效拮抗腸道致病菌，提高腸道抗致病菌感染能力◇改善腸道菌群干酪乳桿菌L.casei.zhang◇有效拮抗腸道致病菌提高腸道抗致病菌感染能力◇顯著增加腸粘膜分泌性免疫蛋白(SlgA)和血液中l(wèi)gG含量，對機體的細胞免疫體液免疫和腸粘膜局部免疫具有調節(jié)作用◇調節(jié)血脂代謝，對高脂血癥和酒精性肝損傷具有保護修復作用，增加機體抗氧化能力◇有效抑制腫瘤細胞生長◇有效預防Ⅱ型糖尿病的發(fā)生◇能夠在人體腸道定植并繁殖，改善人體腸道菌群，使腸道菌群趨于年輕化”等內容。對上述對比數據和疾病預防、治療功能的依據，旗幟公司沒有提供。
2016年4月19日，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局向旗幟公司下達了詢問通知書，要求提供兩種奶粉的印刷合同或協(xié)議，以及設計、制作、印刷的費用。旗幟公司稱因為涉及公司商業(yè)秘密，在規(guī)定的時間內沒有提供。同月29日，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局再次向旗幟公司發(fā)出協(xié)助調查函要求提供上述材料，旗幟公司依然沒有提供。在調查程序中，旗幟公司出具三份委托書，委托朱莉莎至平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局處全權處理廣告涉嫌虛假宣傳的相關事宜，委托有效時間為2016年4月10日至2016年6月31日。
2016年5月17日，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局向旗幟公司送達了行政處罰聽證告知書。旗幟公司提出聽證申請，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局于2016年6月13日舉行了聽證會。2016年6月27日，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局作出平市場監(jiān)督案處字(2016)15號行政處罰決定書，認為旗幟公司在商品外包裝上標注的廣告涉及疾病預防、治療功能等廣告內容，違反了《中華人民共和國食品安全法》第七十三條第一款、《中華人民共和國廣告法》第四條、第十七條、第二十八條第一款的規(guī)定，屬于違法發(fā)布虛假廣告的行為，依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條、《中華人民共和國食品安全法》第一百四十條第一款、《中華人民共和國廣告法》第五十五條、第五十八條之規(guī)定，決定：1.責令停止發(fā)布虛假廣告并在相應范圍內消除影響;2.罰款500000元。聽證期間，旗幟公司提出于2015年11月25日被湖北省通山縣食品藥品監(jiān)督管理局給予了行政處罰，并出示了(通)食藥監(jiān)食罰(2015)148號行政處罰決定書。該處罰決定的內容為：通山縣食品藥品監(jiān)督管理局于2015年10月26日在通山縣佳寶孕嬰購物中心發(fā)現(xiàn)旗幟公司生產的旗幟牌中年奶粉外包裝標簽上標有“有效抑制腫瘤細胞的生長，有效預防Ⅱ型糖尿病的發(fā)生……”等文字，認為旗幟公司的行為違反了《中華人民共和國食品安全法》(2009年6月1日頒布)第四十八條第一款的規(guī)定，依據《中華人民共和國食品安全法》第八十六條第(二)項之規(guī)定，對旗幟公司處以責令改正違法行為、罰款10000元的行政處罰。旗幟公司陳述該處罰已經履行。
2016年9月8日，旗幟公司向平江縣人民政府申請行政復議。2016年11月15日，平江縣人民政府作出平政復決字(2016)第13號行政復議決定書，認為平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局作出的平市場監(jiān)督案處字(2016)15號行政處罰決定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，處罰恰當，決定予以維持。旗幟公司遂提起本案行政訴訟，請求人民法院撤銷平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局作出的平市場監(jiān)督案處字(2016)15號行政處罰決定和平江縣人民政府作出的平政復決字(2016)第13號行政復議決定，判決平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局、平江縣人民政府負擔本案訴訟費用。
平江縣人民政府辦公室于2016年5月9日下發(fā)平辦法(2016)34號文件，組建平江縣市場和質量監(jiān)督管理局，將原平江縣工商行政管理局職責劃入平江縣市場和質量監(jiān)督管理局。平江縣縣委機構編制委員會辦公室于2017年3月24日下發(fā)平編辦發(fā)(2017)8號文件，將平江縣市場和質量監(jiān)督管理的機構編制事項進行調整，名稱變更為平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局。
一審法院認為：本案爭議的焦點，一、旗幟公司在產品標識上標注內容的行為是否屬于違法廣告的行為。1.旗幟公司在產品標識上標注的內容超出了識別產品的標識范疇，屬于廣告行為。依據《中華人民共和國產品質量法》第二十七條的規(guī)定，產品標識的內容包括產品質量檢驗合格證明、產品名稱、生產廠廠名、廠址、產品規(guī)格、等級、所含主要成份的名稱和含量等用于識別產品的文字、符號、數字、圖案以及其他說明物等表示。依據《中華人民共和國廣告法》第二條對廣告的定義，廣告是商品經營者或者服務提供者通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務的商業(yè)廣告活動。旗幟公司在奶粉外包裝上標注的“100%自產原奶，指標優(yōu)于世界任何國家標準，旗幟TM，養(yǎng)殖、加工零距離一體化，從擠奶到加工僅2小時”、“2小時革新創(chuàng)領世界乳業(yè)新模式”、“100%自產原奶，指標優(yōu)于世界任何國家標準，中老年益生奶粉”、“乳雙歧桿菌奶B.lactisv9,◇優(yōu)異的抗胃腸道消化耐受能力◇有效拮抗腸道致病菌，提高腸道抗致病菌感染能力◇改善腸道菌群干酪乳桿菌L.casei.zhang◇有效拮抗腸道致病菌提高腸道抗致病菌感染能力◇顯著增加腸粘膜分泌性免疫蛋白(SlgA)和血液中l(wèi)gG含量，對機體的細胞免疫體液免疫和腸粘膜局部免疫具有調節(jié)作用◇調節(jié)血脂代謝，對高脂血癥和酒精性肝損傷具有保護修復作用，增加機體抗氧化能力◇有效抑制腫瘤細胞生長◇有效預防Ⅱ型糖尿病的發(fā)生◇能夠在人體腸道定植并繁殖，改善人體腸道菌群，使腸道菌群趨于年輕化”等內容，已超過了識別產品的標識范疇，屬于通過一定的媒介和形式直接介紹自己所推銷的商品的商業(yè)廣告行為。2.旗幟公司的廣告行為是否違反了廣告法和食品安全法的規(guī)定。旗幟公司在產品標識中標注的“100%自產原奶，指標優(yōu)于世界任何國家標準，旗幟TM，養(yǎng)殖、加工零距離一體化，從擠奶到加工僅2小時”、“2小時革新創(chuàng)領世界乳業(yè)新模式”、“100%自產原奶，指標優(yōu)于世界任何國家標準，中老年益生奶粉”中“100%自產原奶、指標優(yōu)于世界任何國家標準”等表述，不管是在行政處罰程序中還是在本案訴訟期間均沒有提供證據證實其真實性，屬于《中華人民共和國廣告法》第四條、第二十八條第一款規(guī)定的“以虛假或者引人誤解的內容”和“與實際情況不符，對購買行為有實質性影響”的范疇，構成虛假廣告;在產品標簽上標注的“乳雙歧桿菌奶B.lactisv9,◇優(yōu)異的抗胃腸道消化耐受能力◇有效拮抗腸道致病菌，提高腸道抗致病菌感染能力◇改善腸道菌群干酪乳桿菌L.casei.zhang◇有效拮抗腸道致病菌提高腸道抗致病菌感染能力◇顯著增加腸粘膜分泌性免疫蛋白(SlgA)和血液中l(wèi)gG含量，對機體的細胞免疫體液免疫和腸粘膜局部免疫具有調節(jié)作用◇調節(jié)血脂代謝，對高脂血癥和酒精性肝損傷具有保護修復作用，增加機體抗氧化能力◇有效抑制腫瘤細胞生長◇有效預防Ⅱ型糖尿病的發(fā)生◇能夠在人體腸道定植并繁殖，改善人體腸道菌群，使腸道菌群趨于年輕化”等內容中“對高脂血癥和酒精性肝損傷具有保護修復作用、有效抑制腫瘤細胞生長、有效預防Ⅱ型糖尿病的發(fā)生”等表述涉及疾病治療功能，違反了《中華人民共和國廣告法》第十七條的禁止性規(guī)定，構成違法廣告。旗幟公司在產品標識上標注的內容同時違反了《中華人民共和國食品安全法》第七十三條第一款和第一百四十條第一款規(guī)定的虛假廣告和禁止性規(guī)定。
二、平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的處罰是否違反“一事不再罰”的原則。依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十四條規(guī)定的界定，“一事不再罰”原則是指行政主體對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該概念的同一個違法行為，是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為，是指一個違法事實而非一次違法事件。本案中，在平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司進行行政處罰立案前，旗幟公司因生產經銷標簽有虛假內容的食品被湖北省通山縣食品藥品監(jiān)督管理局給予了行政處罰。對比湖北省通山縣食品藥品監(jiān)督管理局作出的處罰和本案作出的處罰，可以看出兩個處罰處罰的行為并非同一個違法行為，通山食品藥品監(jiān)督管理局是于2015年10月26日在通山縣佳寶孕嬰購物中心貨架上發(fā)現(xiàn)旗幟公司的產品違反食品安全法，而平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局是在2016年3月31日在平江縣虹橋鎮(zhèn)親親寶貝孕嬰童店等地發(fā)現(xiàn)旗幟公司的產品違反廣告法，兩個處罰認定的行為是在不同時間和不同地域實施的，且查處銷售的數量不同、廣告產生的地域效應面不同，分別獨立構成單個違法事實，不應認為是同一個違法行為。所以，旗幟公司認為平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的處罰違反“一事不再罰”的原則，不予支持。
三、平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局是否具有管轄權。經查實，因政府職能轉變和機構改革的實施，原平江縣工商行政管理局的職責在2016年5月劃入平江縣市場和質量監(jiān)督管理局，平江縣市場和質量監(jiān)督管理局又于2017年更名為平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局，雖然經歷機構的合并和名稱的更換，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局是具有法定工商行政處罰職權的縣級工商行政管理機關。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十條和《中華人民共和國廣告法》第六條，參照《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》第五條，本案的違法行為發(fā)生地在平江縣行政區(qū)域內，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司的違法行為具有管轄權。旗幟公司認為平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局無管轄權，不予支持。
四、平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局作出的行政處罰事實是否清楚。平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的處罰決定書中對旗幟公司違法廣告行為的表述有瑕疵，對虛假廣告和禁止性廣告沒有進行詳細的區(qū)分表述，但在對旗幟公司違法廣告行為過程中的生產、銷售流程進行了充分的調查取證，對旗幟公司違法廣告涉及虛假廣告和禁止性廣告的事實亦收集了充分的證據，表述雖有瑕疵但證據確鑿充分，事實認定清楚。
五、平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的處罰適用法律是否正確。旗幟公司的廣告行為同時構成虛假廣告和禁止性廣告，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局在處罰決定中認定違法行為構成適用了《中華人民共和國食品安全法》第七十三條和《中華人民共和國廣告法》第四條、第二十八條的規(guī)定，追究法律責任適用了《中華人民共和國廣告法》第五十五條和第五十八條，法律適用并無不當之處?！吨腥A人民共和國廣告法》第五十五條規(guī)定“發(fā)布虛假廣告的，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處二十萬以上一百萬以下的罰款”，第五十八條規(guī)定“在廣告中涉及疾病治療功能，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處十萬以上二十萬以下的罰款，情節(jié)嚴重的，處二十萬以上一百萬元以下的罰款”，旗幟公司因在兩次下達通知提供廣告費的計算證據而故意不提供，符合廣告費用無法計算的情形。旗幟公司的違法行為在法律適用上存在條款競合，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局雖然同時適用競合的兩類處罰條款有不夠精準之處，但處罰結果實際進行了選擇適用，并沒有超出上述任何一個條款的處罰幅度，沒有加重旗幟公司應當承擔的處罰責任。平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局僅在答辯中引用《國家工商行政管理局關于在產品包裝物上宣傳、介紹產品是否屬于廣告問題的答復》(工商廣字1996第319號)和《國家工商行政管理總局關于商品包裝物廣告監(jiān)管有關問題的通知》(工商廣字2005第173號)作為認定旗幟公司廣告行為的參考，而在行政處罰過程中特別是在行政處罰決定中并沒有適用，旗幟公司認為法律適用錯誤，不予支持。
六、平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的處罰程序是否合法。平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司的處罰過程中，履行了立案、調查、聽證、處罰的程序，調查程序中，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司委托全權處理廣告涉嫌虛假宣傳事宜的朱莉莎進行了多次詢問，在聽證程序中，聽取了旗幟公司的委托代理人的陳述意見，確保了旗幟公司的申請回避權、陳述權、申辯權，旗幟公司主張的處罰程序違法不能成立。
七、平江縣人民政府作出的行政復議是否合法?！吨腥A人民共和國行政復議法》第二十二條規(guī)定“行政復議原則上采取書面審查的方式”，第三十一條規(guī)定“復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定”。本案中，平江縣人民政府在法定的期限內作出復議決定，并在決定書中對平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的行政處罰行為進行了合法性和合理性的分析和評判，復議方式和程序并無不當，由于行政處罰合法，行政復議維持原行政處罰并不違法。
綜上所述，本案行政處罰中的事實表述有瑕疵，但該瑕疵對旗幟公司違法事實的存在和平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局作出行政行為的合法性并不產生影響，不構成行政行為違法，也不能成為撤銷行政行為的理由。平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的行政處罰行為證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，平江縣人民政府的行政復議行為事實清楚，程序合法。旗幟公司所訴沒有事實和法律依據。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決：駁回旗幟公司請求撤銷平江縣市場和質量監(jiān)督管理局作出的平市場監(jiān)督案處字(2016)15號行政處罰決定及平江縣人民政府作出的平政復決字(2016)第13號行政復議決定，并由平江縣市場和質量監(jiān)督管理局、平江縣人民政府負擔本案訴訟費用的訴訟請求。案件受理費50元，由旗幟公司負擔。
二審法院對一審法院查明的事實予以確認。
二審法院認為：本案二審爭議的焦點，一、旗幟公司是否存在違法廣告行為;二、平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司的行政處罰程序是否合法;三、平江縣人民政府的行政復議行為是否合法。
關于焦點一，根據《中華人民共和國廣告法》第二條之規(guī)定，廣告是商品經營者或者服務提供者通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務的商業(yè)活動。根據《中華人民共和國食品安全法》第六十七條之規(guī)定，標簽應當標明下列事項：(一)名稱、規(guī)格、凈含量、生產日期;(二)成分或者配料表;(三)生產者的名稱、地址、聯(lián)系方式;(四)保質期;(五)產品標準代號;(六)貯存條件;(七)所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱;(八)生產許可證編號;(九)法律、法規(guī)或者食品安全標準規(guī)定應當標明的其他事項。專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標簽還應當標明主要營養(yǎng)成分及其含量。本案中，旗幟公司在其生產的奶粉包裝上所標注的內容超出了食品標簽所起的識別作用的范疇，屬于通過標簽直接或者間接地介紹自己的商品，旗幟公司在其生產的奶粉包裝上標注的內容包含廣告行為。由于旗幟公司的廣告行為含有“涉及疾病預防、治療功能”，違反了《中華人民共和國廣告法》第十七條的禁止性規(guī)定，構成違法廣告行為。旗幟公司對于其在奶粉包裝上標注的功能性表述未提供相關證據證明，故旗幟公司構成虛假廣告行為。因此，旗幟公司認為其在奶粉包裝上的標注屬于標簽范疇的意見，該院不予支持。
關于焦點二，《中華人民共和國行政處罰法》第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。根據《中華人民共和國廣告法》第五十五條之規(guī)定，發(fā)布虛假廣告的處罰機關系工商行政管理部門。本案中，違法行為發(fā)生地在湖南省平江縣，由于政府職能轉變和機構改革的實施，平江縣工商行政管理局的職責并入平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局是依法具有工商行政處罰權的縣級工商行政管理機關，故其對旗幟公司的違法行為具有管轄權。而且，由于旗幟公司在平江縣的違法行為與其在通山縣的違法行為屬于不同時間、不同地域、不同的違法行為，故平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司在平江縣的違法行為進行行政處罰，并不違反“一事不再罰”的原則。
關于焦點三，平江縣人民政府采取書面審查的方式審查了旗幟公司的復議申請并在法定期限內作出復議決定，平江縣人民政府對平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局的行政處罰進行了審查，復議程序并不違法。
綜上所述，旗幟公司的上訴無事實和法律依據，不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，依法應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規(guī)定，判決:駁回上訴，維持原判。本案二審案件受理費50元，由旗幟公司負擔。
旗幟公司申請再審稱：一、國家工商總局曾發(fā)出的將標簽解釋為廣告的《工商廣字(1996)第319號》、《工商廣字(2005)第173號》兩個規(guī)范性文件于2016年年初已廢止，標簽不同于廣告，原平江縣工商局將涉案標簽按照廣告進行處罰，嚴重違背事實和法律。二、食品標簽不符合法律規(guī)定的查處由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門負責，本案從立案、調查直至處罰，均是原平江縣工商行政管理局進行，平江縣工商行政管理局顯然超越職權。且原平江縣工商行政管理局明知旗幟公司已被其他工商局立案，仍予管轄并作出巨額處罰，明顯屬于選擇性執(zhí)法，嚴重違法。三、原平江縣工商局只對涉案奶粉的經銷商進行調查，未到旗幟公司現(xiàn)場進行調查核實和送達文書，程序違法。一、二審判決維持本案被訴行政處罰決定錯誤。請求再審保護旗幟公司的合法權益，維護法律的公平正義。
平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局答辯稱：一、《中華人民共和國食品安全法》對預包裝食品的標簽標注的事項作了明確規(guī)定，不應包含商家為推銷產品而作出的其他宣傳，通過標簽載體宣傳、介紹產品是廣告的一種形式，應受《中華人民共和國廣告法》的規(guī)范。二、旗幟公司在其生產的涉案奶粉標簽上標注的內容違反了《中華人民共和國廣告法》的規(guī)定，依據《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國廣告法》對旗幟公司進行處罰，適用法律正確。三、原平江縣工商行政管理局對轄區(qū)內違法廣告行為有查處職責，對本案有管轄權，本案被訴行政處罰作出前對旗幟公司處罰的系湖北省通山縣食品藥品監(jiān)督管理局，不存在旗幟公司所稱的同一行為被兩個工商部門查處的情況，本案未違反“一事不再罰”的原則。四、本案從立案、調查取證、告知相對人權利義務、舉行聽證及聽取陳述、申辯，符合法律法規(guī)的規(guī)定。本案被訴的平市場監(jiān)督案處字(2016)15號行政處罰決定事實清楚、證據確鑿，適用法律法規(guī)正確，程序合法，處罰恰當。原生效判決處理正確，請求再審維持。
平江縣人民政府答辯稱：一、旗幟公司在其生產的奶粉的標簽標注明顯超出食品標簽所起的識別作用范疇的內容，屬于直接或間接地推銷產品的商業(yè)廣告行為，其中“涉及疾病預防、治療功能”的標注，構成禁止性的違法廣告，未提供證據證明的功能性表述的標注，構成虛假廣告。二、旗幟公司在平江縣的違法行為與其在湖北省通山縣的違法行為屬于不同時間、不同地域、不同的違法行為，原平江縣工商局對發(fā)生在轄區(qū)內的本案有管轄權，沒有違反“一事不再罰”的原則。本案按照規(guī)定進行了立案、調查、聽證、處罰的程序，所作處罰決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。三、平江縣政府所作的行政復議決定審理程序合法，處理結果正確。旗幟公司的再審理由不能成立，請求維持原生效判決。
當事人在一、二審中提交并質證的證據材料已隨案移送本院。經審查，可以作為認定案件事實的依據。
本院經再審查明，一、二審查明的事實屬實，予以確認。
本院認為：2015年《中華人民共和國廣告法》第二條規(guī)定，廣告是商品經營者或者服務提供者通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者服務的商業(yè)活動。2015年《中華人民共和國食品安全法》第六十七條規(guī)定，標簽應當標明下列事項：(一)名稱、規(guī)格、凈含量、生產日期;(二)成分或者配料表;(三)生產者的名稱、地址、聯(lián)系方式;(四)保質期;(五)產品標準代號;(六)貯存條件;(七)所使用的食品添加劑在國家標準中的通用名稱;(八)生產許可證編號;(九)法律、法規(guī)或者食品安全標準規(guī)定應當標明的其他事項。專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標簽還應當標明主要營養(yǎng)成分及其含量。本案中，旗幟公司在其生產的奶粉包裝上標注的內容超出了食品標簽所起的識別作用的范疇，屬于通過一定的媒介和形式直接介紹自己所推銷的商品的商業(yè)廣告行為。該行為應符合《中華人民共和國廣告法》和《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，否則，旗幟公司將承擔相應的法律責任。
2015年《中華人民共和國廣告法》第四條規(guī)定，廣告不得含有虛假或者引人誤解的內容，不得欺騙、誤導消費者。第十七條規(guī)定，除醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械廣告外，禁止其他任何廣告涉及疾病治療功能，并不得使用醫(yī)療用語或者易使推銷的商品與藥品、醫(yī)療器械相混淆的用語。第二十八條規(guī)定，廣告以虛假或者引人誤解的內容欺騙、誤導消費者的，構成虛假廣告。第五十五條規(guī)定，發(fā)布虛假廣告的，由工商行政管理部門責令停止發(fā)布廣告，責令廣告主在相應范圍內消除影響，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處二十萬以上一百萬以下的罰款。第五十八條規(guī)定，違反該法十七條規(guī)定，在廣告中涉及疾病治療功能，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處十萬以上二十萬以下的罰款，情節(jié)嚴重的，處二十萬以上一百萬元以下的罰款。2015年《中華人民共和國食品安全法》第七十三條規(guī)定，食品廣告的內容應當真實合法，不得含有虛假內容，不得涉及疾病預防、治療功能;食品生產經營者對食品廣告內容的真實性、合法性負責。第一百四十一條規(guī)定，違反該法規(guī)定，在廣告中對食品作虛假宣傳，欺騙消費者，或者發(fā)布未取得批準文件、廣告內容與批準文件不一致的保健食品廣告的，依照《中華人民共和國廣告法》的規(guī)定給予處罰。本案中，旗幟公司在其生產的涉案奶粉包裝上標注“涉及疾病預防、治療功能”，違反禁止性規(guī)定，構成違法廣告;旗幟公司未提供證據證明標注內容的真實性，構成虛假廣告。旗幟公司因其虛假違法廣告行為，依法應根據相關規(guī)定予以處罰。
2015年《中華人民共和國廣告法》第六條規(guī)定，縣級以上地方工商行政管理部門主管本行政區(qū)域的廣告監(jiān)督管理工作，縣級以上人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責廣告管理相關工作。本案中，原平江縣工商局對轄區(qū)內的違法行為立案查處后，由于政府職能轉變和機構改革的實施，其職責并入平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局是依法具有工商行政處罰權的縣級工商行政管理機關，對旗幟公司在本案中的違法行為具有管轄權。平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司的處罰過程中，履行了立案、調查、聽證、處罰的程序，聽取了幟公司的陳述、申辯，程序合法。另外，旗幟公司在平江縣的違法行為與其在湖北省通山縣的違法行為屬于不同時間、不同地域、不同定性的違法行為，平江縣食品藥品工商質量監(jiān)督管理局對旗幟公司在平江縣的違法行為進行行政處罰，不違反“一事不再罰”的原則。
《中華人民共和國行政復議法》第二十二條規(guī)定，行政復議原則上采取書面審查的方式。本案中，平江縣人民政府對旗幟公司的行政復議申請進行書面審查在法定期限作出決定，維持平江縣市場和質量監(jiān)督管理局作出的平市場監(jiān)督案處字(2016)15號行政處罰決定，符合法律規(guī)定。
綜上所述，本案一、二審判決認定事實清楚，處理結果正確，依法應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款的規(guī)定，判決如下：
維持湖南省岳陽市中級人民法院(2016)湘06行終65號行政判決。
本判決為終審判決。
審判長 朱志林
審判員 余俊杰
審判員 曾昊鋒
二〇一九年七月二十二日
法官助理張顥嚴
書記員楊柳
附：相關法律條文
《中華人民共和國行政訴訟法》
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
(一)原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定;
……
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》
第一百一十九條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴;發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定，是發(fā)生法律效力的判決裁定;上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決裁定是發(fā)生法律效力的判決和裁定。
……
