探討《產(chǎn)品質(zhì)量法》監(jiān)管執(zhí)法例外情形
原標(biāo)題：《產(chǎn)品質(zhì)量法》并非“包打天下兜底”——探討監(jiān)管執(zhí)法例外情形
作者：孔迪
一、《產(chǎn)品質(zhì)量法》的法定調(diào)整對(duì)象和領(lǐng)域
《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條中對(duì)“產(chǎn)品”范圍解釋共有三款，乍看貌似粗略，但近年來(lái)多次修訂(包括2023版征求意見稿)該條卻幾乎一字未改，又可見原定義的精準(zhǔn)。
第2條第1款“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售活動(dòng)，必須遵守本法”強(qiáng)調(diào)了地域管轄，組合起來(lái)可以分為“境內(nèi)生產(chǎn)+境內(nèi)銷售”、“境內(nèi)生產(chǎn)+全數(shù)出口境外”和“境外生產(chǎn)+進(jìn)口到境內(nèi)銷售”這3種情形。
筆者覺得關(guān)鍵是考慮“產(chǎn)品質(zhì)量是否會(huì)對(duì)我國(guó)境內(nèi)(經(jīng)濟(jì)、交易秩序和公民的健康、安全等)造成影響”，不論原本境內(nèi)或境外生產(chǎn)，只要產(chǎn)品最終在我國(guó)境內(nèi)銷售，就有可能對(duì)境內(nèi)造成不良影響，自然受我國(guó)質(zhì)量法調(diào)整;而“境內(nèi)生產(chǎn)+全數(shù)出口境外”就不存在這種可能(只可能對(duì)出口國(guó)造成不良影響)，雖然質(zhì)量法中未寫明出口產(chǎn)品不受調(diào)整，但結(jié)合《標(biāo)準(zhǔn)化法》第26條規(guī)定“出口產(chǎn)品、服務(wù)的技術(shù)要求，按照合同的約定執(zhí)行”就不難理解了;目前市監(jiān)部門的合同監(jiān)管職責(zé)僅限于霸王條款等方面，出口產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議屬于民事合同糾紛，雙方應(yīng)按約定仲裁或訴訟。
第2條第2款“本法所稱產(chǎn)品是指經(jīng)過(guò)加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品”是產(chǎn)品定義的核心，可以分三個(gè)層次理解：
首先必須是經(jīng)過(guò)(人為)加工、制作才算，直接排除了“各種直接取之于自然界，未經(jīng)加工、制作的產(chǎn)品，如籽棉、稻、麥、蔬菜、飼養(yǎng)的魚蝦等種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，采礦業(yè)的原油、原煤等直接開采出來(lái)未經(jīng)煉制、洗選加工的原礦產(chǎn)品等”(人大法工委版質(zhì)量法釋義P17)，舉個(gè)例子，地下直接開采挖掘的原煤不符合“產(chǎn)品”定義，但經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單篩選、粉磨、熱處理和洗選后，變成了有一定等級(jí)的商品煤，就屬于質(zhì)量法的調(diào)整范圍;不過(guò)原煤這種初級(jí)產(chǎn)品，同樣也有分級(jí)分等的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如銷售產(chǎn)品與約定不符的，仍要承擔(dān)明示合同違約責(zé)任，但不屬于質(zhì)量法調(diào)整;
第二層是即使經(jīng)過(guò)了加工、制造，也得保證其生產(chǎn)的目的確實(shí)是用于商業(yè)目的銷售，才屬于質(zhì)量法調(diào)整，這就排除了自用(例如水泥廠生產(chǎn)水泥用于廠內(nèi)建設(shè))和非商業(yè)目的的饋贈(zèng)(如贈(zèng)送親友等)，但須區(qū)分如果是商業(yè)性質(zhì)的贈(zèng)品或獎(jiǎng)品，同樣應(yīng)視同為銷售(只不過(guò)沒有利潤(rùn)而已);
最后一層則是排除了二手產(chǎn)品，不論從二手狀態(tài)與法定定義不符(經(jīng)過(guò)加工、制作后還歷經(jīng)售出、使用、轉(zhuǎn)售等環(huán)節(jié))，還是考慮二手產(chǎn)品缺少統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)(現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系均針對(duì)全新待售品而制定)，質(zhì)量法調(diào)整范圍都不應(yīng)包括二手產(chǎn)品。2023版征求意見稿第109條第2款也專門寫到“二手產(chǎn)品、再制造產(chǎn)品、手工個(gè)性定制產(chǎn)品等產(chǎn)品的質(zhì)量要求按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，不過(guò)要注意“再制造產(chǎn)品”、“手工個(gè)性定制產(chǎn)品”不能隨意自行理解，前者有工信部《再制造產(chǎn)品認(rèn)定管理暫行辦法》來(lái)界定規(guī)制，后者的認(rèn)定關(guān)鍵在“個(gè)性定制”而非在“手工”上。
第2條第3款“建設(shè)工程不適用本法規(guī)定;但是，建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備，屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的，適用本法規(guī)定”，是在排除了“建設(shè)工程(整體質(zhì)量)”之后，對(duì)建筑材料、構(gòu)配件和設(shè)備監(jiān)管職權(quán)的特殊規(guī)定。
但對(duì)該款理解時(shí)必須緊密結(jié)合本系統(tǒng)“三定方案”中對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，即監(jiān)管對(duì)象仍僅限定于建材產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家、銷售商家，一般情況下不宜主動(dòng)介入建筑工地檢查建材。
這一點(diǎn)從原質(zhì)檢總局2001年和2011年兩版《實(shí)施<質(zhì)量法>若干問題的意見》的用詞差異上，能看出上級(jí)態(tài)度發(fā)生了明顯改變，舊版明確寫到“質(zhì)監(jiān)部門有責(zé)任依據(jù)質(zhì)量法對(duì)建筑工地的建材進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重質(zhì)量問題的應(yīng)當(dāng)查封、扣押…”，新版則變成了“質(zhì)監(jiān)部門可以進(jìn)入建筑工地進(jìn)行檢查，…發(fā)現(xiàn)建材有質(zhì)量問題，以此為線索追究生產(chǎn)者的責(zé)任”。
2019年9月總局執(zhí)法稽查局曾在公眾留言答復(fù)“根據(jù)原質(zhì)檢總局的解釋，如果已經(jīng)從流通領(lǐng)域交付施工方使用或者已經(jīng)用在工程之中，屬于建設(shè)部門管轄。市場(chǎng)監(jiān)管部門可以作為線索追查生產(chǎn)和銷售商…”。
另外，即使在生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域，有少數(shù)建材產(chǎn)品屬于(或曾經(jīng)屬于)住建部門的許可發(fā)證范圍且對(duì)產(chǎn)品一直納入監(jiān)管，根據(jù)國(guó)務(wù)院“誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則，仍應(yīng)由住建部門進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管(地方性法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的除外)，例如預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿，裝配式建筑部品部件這幾類。
二、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的例外規(guī)定(目前僅讓渡與特殊法律)
根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)的工業(yè)產(chǎn)品種類超過(guò)一萬(wàn)八千種，總局發(fā)布的《全國(guó)重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管目錄(2024版)》中有254類重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品，上述產(chǎn)品如果符合質(zhì)量法第2條的規(guī)定，均屬于質(zhì)量法調(diào)整范圍，那么在生產(chǎn)、銷售領(lǐng)域，產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管職責(zé)是否均由市場(chǎng)監(jiān)管部門來(lái)行使呢?
質(zhì)量法第8條第2款規(guī)定“縣級(jí)以上地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作”，乍一看似乎是市場(chǎng)監(jiān)管部門統(tǒng)管(所有產(chǎn)品的)質(zhì)量監(jiān)督，其他部門只有配合職責(zé);
不過(guò)第8條第3款隨即做了補(bǔ)充規(guī)定“法律對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行”，即如果有與質(zhì)量法同級(jí)的其他法律規(guī)定了其他部門負(fù)責(zé)某產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管，應(yīng)從其規(guī)定由其他部門負(fù)責(zé)。
這其實(shí)并非“特殊規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”原則體現(xiàn)，因?yàn)樵撛瓌t“只適用同一機(jī)關(guān)制定的法之間，不適用不同機(jī)關(guān)或不同法律位階之間的法律沖突”(詳見人大官網(wǎng)“發(fā)生‘法律沖突’時(shí)如何適用法律?”)，所以該款才專門讓渡與特殊法律。
例如《食品安全法》、《藥品管理法》等對(duì)特殊種類產(chǎn)品作出了特殊規(guī)定，雖然法律仍規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)管，但具體措施和程序與質(zhì)量法有明顯不同;而《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《種子法》等特殊法律則直接規(guī)定了由其他部門負(fù)責(zé)對(duì)特殊產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)管部門完全無(wú)須介入;還有部分特殊法律如《煙草專賣法》、《食鹽專營(yíng)法》等只規(guī)定了其他部門對(duì)煙草、食鹽產(chǎn)品的專賣專營(yíng)(涉及生產(chǎn)、批發(fā)和零售領(lǐng)域)的監(jiān)督管理職權(quán)，但并未規(guī)定質(zhì)量監(jiān)管職權(quán)部門(煙草專賣法)或仍規(guī)定為市場(chǎng)監(jiān)管部門(食鹽專營(yíng)法)。
此外，還有些特殊產(chǎn)品一直以來(lái)由其他部門履行(參與)質(zhì)量監(jiān)管，但受客觀原因所限，其他部門的相關(guān)法律依據(jù)只是行政法規(guī)甚至部門規(guī)章，尚未達(dá)到法律的層級(jí)。
比如對(duì)于肥料，有觀點(diǎn)認(rèn)為既然農(nóng)業(yè)部門有規(guī)章《肥料登記管理辦法》規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門協(xié)助農(nóng)業(yè)農(nóng)村部做好本行政區(qū)域內(nèi)的肥料登記、備案工作?？h級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的肥料監(jiān)督管理工作”，市場(chǎng)監(jiān)管部門無(wú)須介入監(jiān)管，但從職責(zé)設(shè)定法律依據(jù)的效力上看，這種看法明顯站不住腳。
實(shí)際上，所有肥料都屬于質(zhì)量法調(diào)整范圍，但只有部分品種才納入肥料登記管理，而市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)肥料一直作為重點(diǎn)產(chǎn)品監(jiān)管、開展各級(jí)監(jiān)督抽查，并將復(fù)肥、磷肥納入生產(chǎn)許可證制度管理。
不過(guò)，從原質(zhì)檢總局《若干問題的意見》中也能看出“除特殊法律優(yōu)先適用之外，還想額外讓渡給其他行政法規(guī)”的傾向，比如意見中提到“對(duì)醫(yī)療器械、飼料和飼料添加劑等產(chǎn)品的監(jiān)督檢查，國(guó)務(wù)院制定了專門行政法規(guī)的，對(duì)這些產(chǎn)品的監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)適用行政法規(guī)的規(guī)定;沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)適用其他法律法規(guī)”。
最新表態(tài)是2023版征求意見稿第6條第3款規(guī)定“法律、行政法規(guī)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的部門另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”，如果質(zhì)量法最終能照此順利修訂完成，今后在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)方面，質(zhì)量法不僅讓渡與其他特殊法律的規(guī)定，還額外讓渡與效力低一級(jí)的其他行政法規(guī)，不再屬于市場(chǎng)監(jiān)管部門專屬職權(quán)，這種規(guī)定也與質(zhì)量法現(xiàn)行處罰權(quán)的例外情形保持一致。
三、產(chǎn)品質(zhì)量處罰的例外規(guī)定(讓渡與特殊法律、行政法規(guī))
質(zhì)量法第70條對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量違法行為的處罰權(quán)分別作出一般規(guī)定和特殊規(guī)定，“本法第四十九條至第五十七條、第六十條至第六十三條規(guī)定的行政處罰由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門決定。法律、行政法規(guī)對(duì)行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”，前面一般規(guī)定很好理解沒有歧義，即質(zhì)量法中的罰則一般由市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施。
但對(duì)后面特殊規(guī)定，按照筆者語(yǔ)文水平和樸素法律邏輯理解有兩種不同看法：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為如果其他部門的特殊法律、行政法規(guī)中對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量方面違法行為設(shè)定了罰則，那么應(yīng)優(yōu)先適用其他部門的法律、行政法規(guī)，而不是適用質(zhì)量法處罰。
第70條規(guī)定的處罰權(quán)不僅讓渡與其他特殊法律，還額外讓渡與法律效力低一級(jí)的其他行政法規(guī)。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為第70條的意思是，如果其他行政部門的法律、行政法規(guī)明確規(guī)定并授權(quán)該部門行使質(zhì)量法處罰權(quán)的情況下，就可以適用質(zhì)量法中第49到57條針對(duì)質(zhì)量違法的罰則進(jìn)行處罰。
實(shí)際上，業(yè)內(nèi)還有第三種觀點(diǎn)認(rèn)為只要其他法律、行政法規(guī)規(guī)定了其他部門對(duì)某類產(chǎn)品質(zhì)量有監(jiān)管權(quán)，無(wú)須法律、行政法規(guī)的特殊授權(quán)，該部門甚至可以直接適用質(zhì)量法罰則行使處罰權(quán)。
從原質(zhì)檢總局《若干問題的意見》來(lái)看，應(yīng)該是支持第一種觀點(diǎn)，比如意見提到“《藥品管理法》、《種子法》等特殊法對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和行政執(zhí)法有規(guī)定的，從其規(guī)定;特殊法沒有規(guī)定的，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定執(zhí)行…獸藥是工業(yè)產(chǎn)品，對(duì)獸藥如何進(jìn)行管理，國(guó)務(wù)院制定的《獸藥管理?xiàng)l例》作了明確規(guī)定。因此，涉及獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的管理問題以及對(duì)違反條例的行為實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵守《獸藥管理?xiàng)l例》的規(guī)定”，均規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其他部門依照其特殊法律、行政法規(guī)來(lái)進(jìn)行處罰，而非其他部門適用質(zhì)量法來(lái)處罰，實(shí)踐中普遍也都照此執(zhí)行。
例如筆者在“再探討：消毒產(chǎn)品的職責(zé)管轄和法律適用”文中觀點(diǎn)，如果消毒產(chǎn)品(衛(wèi)生巾、紙尿褲)的衛(wèi)生指標(biāo)不合格且已售出(可能造成傳染病流行的)，應(yīng)由衛(wèi)健部門適用《傳染病防治法》處罰;農(nóng)藥產(chǎn)品抽檢不合格，應(yīng)由農(nóng)業(yè)部門依據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》處罰(如肥料方面今后從規(guī)章升級(jí)為行政法規(guī)，也可照此處理)。
第二種觀點(diǎn)雖然邏輯成立，但筆者暫未找到其他法律、行政法規(guī)中授權(quán)其他部門行使質(zhì)量法處罰權(quán)的相關(guān)規(guī)定，并無(wú)實(shí)際可行性。
而第三種觀點(diǎn)在多年前執(zhí)法實(shí)踐中確有這種操作甚至理論界也予認(rèn)可。筆者查到一本2000年《新產(chǎn)品質(zhì)量法釋義與問答》(工商出版社出版，房維廉、趙惜兵主編)中對(duì)第70條就解釋到“《藥品管理法》規(guī)定的行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)是衛(wèi)生行政部門?！端幤饭芾矸ā芬?guī)定給予行政處罰的違法行為，由衛(wèi)生行政部門處罰。《藥品管理法》沒有規(guī)定給予行政處罰的違法行為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》作了規(guī)定的，由衛(wèi)生行政部門依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定給予處罰。例如，藥品生產(chǎn)者、銷售者偽造或者冒用他人廠名、廠址，偽造或者冒用認(rèn)證標(biāo)志等質(zhì)量標(biāo)志，由衛(wèi)生行政部門依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第53條的規(guī)定決定行政處罰。再如，藥品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)偽造檢驗(yàn)數(shù)據(jù)或者偽造檢驗(yàn)結(jié)論的，由衛(wèi)生行政部門依照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第57條的規(guī)定決定行政處罰”。
經(jīng)查，兩位作者時(shí)任人大法工委經(jīng)濟(jì)法室，但不知為何未列入法工委編著的《質(zhì)量法釋義》編委，該觀點(diǎn)也未在正式釋義中體現(xiàn)。筆者認(rèn)為將該觀點(diǎn)與第70條文字的表述比對(duì)，邏輯明顯較為牽強(qiáng)。
根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施…國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，可見如果想由一個(gè)部門行使其他部門的法定處罰權(quán)，要么法律直接寫明某些行為由其他部門依據(jù)本法處罰，要么其他法律、行政法規(guī)專門授權(quán)，再不然就得省級(jí)以上人民政府專門發(fā)文調(diào)整權(quán)限，不應(yīng)隨意劃轉(zhuǎn)或自我賦權(quán)。
以上，供參考。
