探討《產品質量法》監(jiān)管執(zhí)法例外情形
原標題：《產品質量法》并非“包打天下兜底”——探討監(jiān)管執(zhí)法例外情形
作者：孔迪
一、《產品質量法》的法定調整對象和領域
《產品質量法》第2條中對“產品”范圍解釋共有三款，乍看貌似粗略，但近年來多次修訂(包括2023版征求意見稿)該條卻幾乎一字未改，又可見原定義的精準。
第2條第1款“在中華人民共和國境內從事產品生產、銷售活動，必須遵守本法”強調了地域管轄，組合起來可以分為“境內生產+境內銷售”、“境內生產+全數出口境外”和“境外生產+進口到境內銷售”這3種情形。
筆者覺得關鍵是考慮“產品質量是否會對我國境內(經濟、交易秩序和公民的健康、安全等)造成影響”，不論原本境內或境外生產，只要產品最終在我國境內銷售，就有可能對境內造成不良影響，自然受我國質量法調整;而“境內生產+全數出口境外”就不存在這種可能(只可能對出口國造成不良影響)，雖然質量法中未寫明出口產品不受調整，但結合《標準化法》第26條規(guī)定“出口產品、服務的技術要求，按照合同的約定執(zhí)行”就不難理解了;目前市監(jiān)部門的合同監(jiān)管職責僅限于霸王條款等方面，出口產品質量爭議屬于民事合同糾紛，雙方應按約定仲裁或訴訟。
第2條第2款“本法所稱產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品”是產品定義的核心，可以分三個層次理解：
首先必須是經過(人為)加工、制作才算，直接排除了“各種直接取之于自然界，未經加工、制作的產品，如籽棉、稻、麥、蔬菜、飼養(yǎng)的魚蝦等種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的初級產品，采礦業(yè)的原油、原煤等直接開采出來未經煉制、洗選加工的原礦產品等”(人大法工委版質量法釋義P17)，舉個例子，地下直接開采挖掘的原煤不符合“產品”定義，但經過簡單篩選、粉磨、熱處理和洗選后，變成了有一定等級的商品煤，就屬于質量法的調整范圍;不過原煤這種初級產品，同樣也有分級分等的質量標準，如銷售產品與約定不符的，仍要承擔明示合同違約責任，但不屬于質量法調整;
第二層是即使經過了加工、制造，也得保證其生產的目的確實是用于商業(yè)目的銷售，才屬于質量法調整，這就排除了自用(例如水泥廠生產水泥用于廠內建設)和非商業(yè)目的的饋贈(如贈送親友等)，但須區(qū)分如果是商業(yè)性質的贈品或獎品，同樣應視同為銷售(只不過沒有利潤而已);
最后一層則是排除了二手產品，不論從二手狀態(tài)與法定定義不符(經過加工、制作后還歷經售出、使用、轉售等環(huán)節(jié))，還是考慮二手產品缺少統(tǒng)一考核標準(現(xiàn)行標準體系均針對全新待售品而制定)，質量法調整范圍都不應包括二手產品。2023版征求意見稿第109條第2款也專門寫到“二手產品、再制造產品、手工個性定制產品等產品的質量要求按照國家有關規(guī)定執(zhí)行”，不過要注意“再制造產品”、“手工個性定制產品”不能隨意自行理解，前者有工信部《再制造產品認定管理暫行辦法》來界定規(guī)制，后者的認定關鍵在“個性定制”而非在“手工”上。
第2條第3款“建設工程不適用本法規(guī)定;但是，建設工程使用的建筑材料、建筑構配件和設備，屬于前款規(guī)定的產品范圍的，適用本法規(guī)定”，是在排除了“建設工程(整體質量)”之后，對建筑材料、構配件和設備監(jiān)管職權的特殊規(guī)定。
但對該款理解時必須緊密結合本系統(tǒng)“三定方案”中對生產領域、流通領域的產品質量監(jiān)管，即監(jiān)管對象仍僅限定于建材產品的生產廠家、銷售商家，一般情況下不宜主動介入建筑工地檢查建材。
這一點從原質檢總局2001年和2011年兩版《實施<質量法>若干問題的意見》的用詞差異上，能看出上級態(tài)度發(fā)生了明顯改變，舊版明確寫到“質監(jiān)部門有責任依據質量法對建筑工地的建材進行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)有嚴重質量問題的應當查封、扣押…”，新版則變成了“質監(jiān)部門可以進入建筑工地進行檢查，…發(fā)現(xiàn)建材有質量問題，以此為線索追究生產者的責任”。
2019年9月總局執(zhí)法稽查局曾在公眾留言答復“根據原質檢總局的解釋，如果已經從流通領域交付施工方使用或者已經用在工程之中，屬于建設部門管轄。市場監(jiān)管部門可以作為線索追查生產和銷售商…”。
另外，即使在生產、銷售領域，有少數建材產品屬于(或曾經屬于)住建部門的許可發(fā)證范圍且對產品一直納入監(jiān)管，根據國務院“誰發(fā)證、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，仍應由住建部門進行質量監(jiān)管(地方性法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的除外)，例如預拌混凝土、預拌砂漿，裝配式建筑部品部件這幾類。
二、產品質量監(jiān)管的例外規(guī)定(目前僅讓渡與特殊法律)
根據相關統(tǒng)計，目前我國的工業(yè)產品種類超過一萬八千種，總局發(fā)布的《全國重點工業(yè)產品質量安全監(jiān)管目錄(2024版)》中有254類重點工業(yè)產品，上述產品如果符合質量法第2條的規(guī)定，均屬于質量法調整范圍，那么在生產、銷售領域，產品質量的監(jiān)管職責是否均由市場監(jiān)管部門來行使呢?
質量法第8條第2款規(guī)定“縣級以上地方市場監(jiān)督管理部門主管本行政區(qū)域內的產品質量監(jiān)督工作?？h級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監(jiān)督工作”，乍一看似乎是市場監(jiān)管部門統(tǒng)管(所有產品的)質量監(jiān)督，其他部門只有配合職責;
不過第8條第3款隨即做了補充規(guī)定“法律對產品質量的監(jiān)督部門另有規(guī)定的，依照有關法律的規(guī)定執(zhí)行”，即如果有與質量法同級的其他法律規(guī)定了其他部門負責某產品的質量監(jiān)管，應從其規(guī)定由其他部門負責。
這其實并非“特殊規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”原則體現(xiàn)，因為該原則“只適用同一機關制定的法之間，不適用不同機關或不同法律位階之間的法律沖突”(詳見人大官網“發(fā)生‘法律沖突’時如何適用法律?”)，所以該款才專門讓渡與特殊法律。
例如《食品安全法》、《藥品管理法》等對特殊種類產品作出了特殊規(guī)定，雖然法律仍規(guī)定市場監(jiān)管部門負責質量監(jiān)管，但具體措施和程序與質量法有明顯不同;而《農產品質量安全法》、《種子法》等特殊法律則直接規(guī)定了由其他部門負責對特殊產品的質量監(jiān)管，市場監(jiān)管部門完全無須介入;還有部分特殊法律如《煙草專賣法》、《食鹽專營法》等只規(guī)定了其他部門對煙草、食鹽產品的專賣專營(涉及生產、批發(fā)和零售領域)的監(jiān)督管理職權，但并未規(guī)定質量監(jiān)管職權部門(煙草專賣法)或仍規(guī)定為市場監(jiān)管部門(食鹽專營法)。
此外，還有些特殊產品一直以來由其他部門履行(參與)質量監(jiān)管，但受客觀原因所限，其他部門的相關法律依據只是行政法規(guī)甚至部門規(guī)章，尚未達到法律的層級。
比如對于肥料，有觀點認為既然農業(yè)部門有規(guī)章《肥料登記管理辦法》規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府農業(yè)農村主管部門協(xié)助農業(yè)農村部做好本行政區(qū)域內的肥料登記、備案工作?？h級以上地方人民政府農業(yè)農村主管部門負責本行政區(qū)域內的肥料監(jiān)督管理工作”，市場監(jiān)管部門無須介入監(jiān)管，但從職責設定法律依據的效力上看，這種看法明顯站不住腳。
實際上，所有肥料都屬于質量法調整范圍，但只有部分品種才納入肥料登記管理，而市場監(jiān)管部門對肥料一直作為重點產品監(jiān)管、開展各級監(jiān)督抽查，并將復肥、磷肥納入生產許可證制度管理。
不過，從原質檢總局《若干問題的意見》中也能看出“除特殊法律優(yōu)先適用之外，還想額外讓渡給其他行政法規(guī)”的傾向，比如意見中提到“對醫(yī)療器械、飼料和飼料添加劑等產品的監(jiān)督檢查，國務院制定了專門行政法規(guī)的，對這些產品的監(jiān)督檢查應當適用行政法規(guī)的規(guī)定;沒有規(guī)定的，應當適用其他法律法規(guī)”。
最新表態(tài)是2023版征求意見稿第6條第3款規(guī)定“法律、行政法規(guī)對產品質量監(jiān)督的部門另有規(guī)定的，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”，如果質量法最終能照此順利修訂完成，今后在產品質量監(jiān)管職責方面，質量法不僅讓渡與其他特殊法律的規(guī)定，還額外讓渡與效力低一級的其他行政法規(guī)，不再屬于市場監(jiān)管部門專屬職權，這種規(guī)定也與質量法現(xiàn)行處罰權的例外情形保持一致。
三、產品質量處罰的例外規(guī)定(讓渡與特殊法律、行政法規(guī))
質量法第70條對產品質量違法行為的處罰權分別作出一般規(guī)定和特殊規(guī)定，“本法第四十九條至第五十七條、第六十條至第六十三條規(guī)定的行政處罰由市場監(jiān)督管理部門決定。法律、行政法規(guī)對行使行政處罰權的機關另有規(guī)定的，依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”，前面一般規(guī)定很好理解沒有歧義，即質量法中的罰則一般由市場監(jiān)管部門實施。
但對后面特殊規(guī)定，按照筆者語文水平和樸素法律邏輯理解有兩種不同看法：
第一種觀點認為如果其他部門的特殊法律、行政法規(guī)中對產品質量方面違法行為設定了罰則，那么應優(yōu)先適用其他部門的法律、行政法規(guī)，而不是適用質量法處罰。
第70條規(guī)定的處罰權不僅讓渡與其他特殊法律，還額外讓渡與法律效力低一級的其他行政法規(guī)。
第二種觀點認為第70條的意思是，如果其他行政部門的法律、行政法規(guī)明確規(guī)定并授權該部門行使質量法處罰權的情況下，就可以適用質量法中第49到57條針對質量違法的罰則進行處罰。
實際上，業(yè)內還有第三種觀點認為只要其他法律、行政法規(guī)規(guī)定了其他部門對某類產品質量有監(jiān)管權，無須法律、行政法規(guī)的特殊授權，該部門甚至可以直接適用質量法罰則行使處罰權。
從原質檢總局《若干問題的意見》來看，應該是支持第一種觀點，比如意見提到“《藥品管理法》、《種子法》等特殊法對產品質量監(jiān)督和行政執(zhí)法有規(guī)定的，從其規(guī)定;特殊法沒有規(guī)定的，依據《產品質量法》的規(guī)定執(zhí)行…獸藥是工業(yè)產品，對獸藥如何進行管理，國務院制定的《獸藥管理條例》作了明確規(guī)定。因此，涉及獸藥生產、經營活動中的管理問題以及對違反條例的行為實施行政處罰，應當遵守《獸藥管理條例》的規(guī)定”，均規(guī)定應當由其他部門依照其特殊法律、行政法規(guī)來進行處罰，而非其他部門適用質量法來處罰，實踐中普遍也都照此執(zhí)行。
例如筆者在“再探討：消毒產品的職責管轄和法律適用”文中觀點，如果消毒產品(衛(wèi)生巾、紙尿褲)的衛(wèi)生指標不合格且已售出(可能造成傳染病流行的)，應由衛(wèi)健部門適用《傳染病防治法》處罰;農藥產品抽檢不合格，應由農業(yè)部門依據《農藥管理條例》處罰(如肥料方面今后從規(guī)章升級為行政法規(guī)，也可照此處理)。
第二種觀點雖然邏輯成立，但筆者暫未找到其他法律、行政法規(guī)中授權其他部門行使質量法處罰權的相關規(guī)定，并無實際可行性。
而第三種觀點在多年前執(zhí)法實踐中確有這種操作甚至理論界也予認可。筆者查到一本2000年《新產品質量法釋義與問答》(工商出版社出版，房維廉、趙惜兵主編)中對第70條就解釋到“《藥品管理法》規(guī)定的行使行政處罰權的機關是衛(wèi)生行政部門?！端幤饭芾矸ā芬?guī)定給予行政處罰的違法行為，由衛(wèi)生行政部門處罰?！端幤饭芾矸ā窙]有規(guī)定給予行政處罰的違法行為，《產品質量法》作了規(guī)定的，由衛(wèi)生行政部門依照《產品質量法》的規(guī)定給予處罰。例如，藥品生產者、銷售者偽造或者冒用他人廠名、廠址，偽造或者冒用認證標志等質量標志，由衛(wèi)生行政部門依照《產品質量法》第53條的規(guī)定決定行政處罰。再如，藥品檢驗機構偽造檢驗數據或者偽造檢驗結論的，由衛(wèi)生行政部門依照《產品質量法》第57條的規(guī)定決定行政處罰”。
經查，兩位作者時任人大法工委經濟法室，但不知為何未列入法工委編著的《質量法釋義》編委，該觀點也未在正式釋義中體現(xiàn)。筆者認為將該觀點與第70條文字的表述比對，邏輯明顯較為牽強。
根據《行政處罰法》規(guī)定“行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施…國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”，可見如果想由一個部門行使其他部門的法定處罰權，要么法律直接寫明某些行為由其他部門依據本法處罰，要么其他法律、行政法規(guī)專門授權，再不然就得省級以上人民政府專門發(fā)文調整權限，不應隨意劃轉或自我賦權。
以上，供參考。
