食用農(nóng)產(chǎn)品不合格核查處置困境與建議
中國(guó)品牌與防偽雜志/中國(guó)品牌質(zhì)量網(wǎng)訊 (本刊通訊員 原創(chuàng)文章 長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局 孫文俊 姜勇 ) 由于我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品散種、散養(yǎng)占比比較高的現(xiàn)狀，再加上種植、養(yǎng)殖、市場(chǎng)流通等各個(gè)環(huán)節(jié)的政府監(jiān)管部門之間，尚未形成有效的銜接機(jī)制，流通環(huán)節(jié)的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題仍然較為突出，因此對(duì)流通環(huán)節(jié)食用農(nóng)產(chǎn)品抽檢顯得尤為必要，這也就成為了基層執(zhí)法人員日常食品安全監(jiān)督管理工作中的重要工作。然而在實(shí)際的食用農(nóng)產(chǎn)品不合格核查處置過(guò)程中，基層執(zhí)法人員往往陷入“多難”困境。
一是向上溯源困難。一方面食用農(nóng)產(chǎn)品一般沒(méi)有標(biāo)簽和包裝，從田間地頭到市場(chǎng)流通容易出現(xiàn)票據(jù)缺失、信息不全的問(wèn)題，導(dǎo)致無(wú)法溯源。一方面食用農(nóng)產(chǎn)品缺乏標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)簽和批次信息，當(dāng)事人的不合格食用農(nóng)產(chǎn)品可能來(lái)自不同的供貨商，同時(shí)供貨商采購(gòu)的同一批次食用農(nóng)產(chǎn)品有可能來(lái)自不同的種植戶，這也加大了溯源難度。另一方面食用農(nóng)產(chǎn)品作為非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，沒(méi)有批號(hào)與生產(chǎn)日期的概念，本身不存在質(zhì)量與特性的均一性，供貨商出于趨利避害的動(dòng)機(jī)，供貨商常否認(rèn)責(zé)任，即使經(jīng)營(yíng)者提供進(jìn)貨票據(jù)，也常以“票據(jù)僅證明交易關(guān)系，不代表抽檢產(chǎn)品來(lái)源”等方式抵賴否認(rèn)。
二是責(zé)任劃分困難。一方面經(jīng)營(yíng)者常因經(jīng)營(yíng)不合格的食用農(nóng)產(chǎn)品而被處罰，但實(shí)際過(guò)錯(cuò)可能源于種植環(huán)節(jié)。例如：近年來(lái)，長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣香蕉、泥姜等不合格案例中，經(jīng)營(yíng)者因未嚴(yán)格履行進(jìn)貨查驗(yàn)被罰，而源頭責(zé)任無(wú)法明確。一方面法律規(guī)定經(jīng)營(yíng)者能如實(shí)說(shuō)明進(jìn)貨來(lái)源可免責(zé)，但條件比較苛刻，需當(dāng)事人履行《食品安全法》第五十三條等規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，留存真實(shí)有效且可明確指向上游供貨商的相關(guān)憑證，才符合如實(shí)說(shuō)明產(chǎn)品來(lái)源的要求。但實(shí)際操作中，即使經(jīng)營(yíng)者履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，若無(wú)法提供有效溯源證據(jù)(如供貨商承認(rèn)責(zé)任)，仍面臨行政處罰。另一方面食品抽檢核查處置與執(zhí)法辦案期限有限，基層執(zhí)法部門因履職風(fēng)險(xiǎn)壓力，往往處罰末端經(jīng)營(yíng)者而非源頭。這就使經(jīng)營(yíng)者成為了“背鍋俠”，在索證索票無(wú)法為經(jīng)營(yíng)者免責(zé)的情況下，經(jīng)營(yíng)者就缺乏了建立進(jìn)貨查驗(yàn)驗(yàn)收制度的動(dòng)力，而對(duì)于供貨商而言(通常是農(nóng)批市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者)，提供銷售憑證反而面臨被監(jiān)管部門調(diào)查甚至處罰，更加不愿意提供規(guī)范的銷售憑證，這也就與我們行政處罰的初衷背道而馳。
三是行政處罰困難。一方面依據(jù)《食品安全法》，農(nóng)藥殘留超標(biāo)等處罰起點(diǎn)為5萬(wàn)元，但多數(shù)案件貨值僅幾百元、幾十元甚至幾元，處罰過(guò)重且難以執(zhí)行，也易引起社會(huì)矛盾，但減輕處罰或免于處罰又面臨違法“放水”的履職風(fēng)險(xiǎn)。另一方面處罰集中在流通環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法查處的鏈條無(wú)法傳導(dǎo)至上游種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，導(dǎo)致真正違法使用農(nóng)藥、獸藥、瘦肉精、非食用物質(zhì)等的人卻逍遙法外。
四是部門區(qū)域協(xié)同困難。一方面部門職責(zé)分散化。我國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管采取“分段監(jiān)管為主”模式，涉及農(nóng)業(yè)(種植)、生態(tài)環(huán)境(污染治理)、市場(chǎng)監(jiān)管(流通抽檢)等多個(gè)部門，職能交叉與監(jiān)管空白并存。例如，農(nóng)業(yè)部門關(guān)注種植環(huán)節(jié)投入品，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)土壤污染，市場(chǎng)監(jiān)管部門僅能處罰終端產(chǎn)品，導(dǎo)致污染源頭追溯時(shí)權(quán)責(zé)不清。一方面區(qū)域信息不共享。各地農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不一，跨省數(shù)據(jù)共享需人工對(duì)接。另一方面地方保護(hù)主義干擾。部分產(chǎn)區(qū)為維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)，隱瞞污染數(shù)據(jù)或阻礙問(wèn)題農(nóng)產(chǎn)品跨省協(xié)查。
為此，基層建議：一是完善追溯體系。全面推行承諾達(dá)標(biāo)合格證制度，推廣電子追溯碼，對(duì)規(guī)模以上生產(chǎn)基地實(shí)施“一物一碼”，關(guān)聯(lián)種植主體、檢測(cè)報(bào)告和流通路徑。建立黑名單共享庫(kù)，將多次涉案供貨商納入全國(guó)信用平臺(tái)，限制其產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。二是優(yōu)化處罰標(biāo)準(zhǔn)。一方面區(qū)分故意違法與無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，對(duì)履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的經(jīng)營(yíng)者減輕或免罰。一方面應(yīng)按經(jīng)營(yíng)規(guī)模設(shè)置處罰上限，如可將小微食用農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)者(即農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的食用農(nóng)產(chǎn)品攤販、小蔬菜門店等)納入“三小”食品攤販范圍，按《湖北省食品安全條例》對(duì)食品攤販的規(guī)定，食品攤販違法應(yīng)先責(zé)令改正并給予警告，拒不改正的，處200元以上2000元以下罰款。三是強(qiáng)化源頭治理。建立市場(chǎng)監(jiān)管部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門食用農(nóng)產(chǎn)品不合格處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將抽檢結(jié)果反饋至種植環(huán)節(jié)，嚴(yán)查農(nóng)獸藥濫用。推廣生態(tài)種養(yǎng)殖技術(shù)，減少農(nóng)藥和獸用抗菌藥依賴。四是強(qiáng)化跨區(qū)域協(xié)同。建立跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，實(shí)行“產(chǎn)地-銷地”責(zé)任捆綁，銷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，直接向產(chǎn)地監(jiān)管部門發(fā)函協(xié)查，并將結(jié)果納入雙方考核。
