郵寄送達(dá)、留置送達(dá)、公告送達(dá)均不符合法定要件
北京市市場監(jiān)督管理局與北京名輝餐飲管理有限公司其他二審行政判決書
北京市第一中級人民法院
行 政 判 決 書
(2019)京01行終1138號
上訴人(一審被告)北京市市場監(jiān)督管理局，住所地北京市海淀區(qū)蘇州街36號。
法定代表人冀巖，局長。
委托代理人吳金鉆，北京市市場監(jiān)督管理局法制處公職律師。
委托代理人曹慧，北京達(dá)曉律師事務(wù)所律師。
被上訴人(一審原告)北京名輝餐飲管理有限公司，住所地北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)百沙路輕軌東側(cè)5號樓-10號。
法定代表人周登輝，執(zhí)行董事。
委托代理人邢江峰，北京久維律師事務(wù)所律師。
上訴人北京市市場監(jiān)督管理局(以下簡稱市場監(jiān)管局)因不予受理行政復(fù)議申請決定一案，不服北京市海淀區(qū)人民法院(2019)京0108行初299號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
2019年1月14日，市場監(jiān)管局針對北京名輝餐飲管理有限公司(以下簡稱名輝餐飲公司)的行政復(fù)議申請，作出京市監(jiān)復(fù)字〔2019〕17號不予受理行政復(fù)議申請決定書(以下簡稱被訴決定)，該決定載明的申請人是名輝餐飲公司，被申請人是原北京市工商行政管理局海淀分局(以下簡稱原海淀工商分局)。市場監(jiān)管局認(rèn)為：“《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》(以下簡稱復(fù)議法實施條例)第二十八條第四項規(guī)定：‘行政復(fù)議申請符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：(四)在法定申請期限內(nèi)提出;’由此可知，在法定申請期限內(nèi)提出行政復(fù)議申請是行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請的必要條件，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱行政復(fù)議法)第九條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請;但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。……本案中，申請人主張其目前未收到處罰決定原件，其于2018年12月25日簽收京工商?；榇吒孀帧?018〕第15號《北京市工商行政管理局海淀分局行政決定履行催告書》(以下簡稱15號催告書)時，才收到被申請人提供的處罰決定復(fù)印件。本局經(jīng)核實，被申請人于2018年3月22日作出處罰決定后，于2018年3月26日到申請人住所地北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)百沙路輕軌東側(cè)5號樓-10號直接送達(dá)處罰決定，因現(xiàn)場無法聯(lián)系到申請人的法定代表人，被申請人即在北京隆興嘉業(yè)商場有限公司的工作人員見證下，將處罰決定留置在被申請人住所，并采取拍照方式記錄了送達(dá)過程。2018年3月30日，被申請人按照申請人的法定代表人身份證住址即河南省息縣包信鎮(zhèn)張鄭莊村寨里東隊郵寄送達(dá)處罰決定，EMS快遞單號為1068627448728,該郵件未妥投且于2018年4月12日被退回至被申請人處。2018年4月16日，被申請人作出《北京市工商行政管理局海淀分局行政執(zhí)法公告》，將處罰決定張貼公告于被申請人公告欄。2018年6月15日，公告期滿。故，被申請人在作出處罰決定后已采取留置送達(dá)、公告送達(dá)等多種方式向申請人進行送達(dá)。在處罰決定已告知申請人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限，且申請人未舉證證明存在不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的情況下，其至遲應(yīng)于2018年6月15日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。申請人于2019年1月7日向本局提出行政復(fù)議申請，明顯超過法定申請期限，依法不應(yīng)受理。綜上所述，申請人的行政復(fù)議申請不符合復(fù)議法實施條例第二十八條規(guī)定的受理條件。根據(jù)行政復(fù)議法第十七條第一款之規(guī)定，對申請人名輝餐飲公司提出的行政復(fù)議申請，本局決定不予受理。”
名輝餐飲公司針對被訴決定向一審法院提起行政訴訟，請求撤銷被訴決定，判令市場監(jiān)管局受理其提出的復(fù)議申請，并判令市場監(jiān)管局承擔(dān)訴訟費。
一審法院認(rèn)為：根據(jù)行政復(fù)議法第十二條的規(guī)定，市場監(jiān)管局作為北京市海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱海淀區(qū)市場監(jiān)管局)的上一級主管部門，依法負(fù)有相應(yīng)的行政復(fù)議職責(zé)。行政復(fù)議法第九條第一款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請;但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。”此外，《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人;當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。同時，參照《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱民事訴訟法)第八十六條規(guī)定:“受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人可以邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所;也可以把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)。”該法第八十八條規(guī)定:“直接送達(dá)訴訟文書有困難的，可以委托其他人民法院代為送達(dá)，或者郵寄送達(dá)。郵寄送達(dá)的，以回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。”該法第九十二條第一款規(guī)定:“受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)。”根據(jù)上述法律規(guī)定，行政機關(guān)留置送達(dá)行政處罰決定書的前提條件系受送達(dá)人拒絕接收該處罰決定。行政機關(guān)公告送達(dá)行政處罰決定書的前提條件系受送達(dá)人下落不明，或已窮盡其他送達(dá)方式仍無法送達(dá)。本案中，根據(jù)原海淀工商分局作出的現(xiàn)場筆錄記載，該局于2018年3月26日到名輝餐飲公司住所地送達(dá)京工商海處字〔2018〕第307號行政處罰決定書(以下簡稱第307號處罰決定)，執(zhí)法人員在現(xiàn)場撥打該公司法定代表人的聯(lián)系電話，法定代表人未接聽電話。執(zhí)法人員遂將該處罰決定留在名輝餐飲公司住所地。因該公司法定代表人未接聽電話，本案現(xiàn)有證據(jù)亦不能證明該公司法定代表人當(dāng)天拒收該處罰決定，故原海淀工商分局的上述送達(dá)方式不符合民事訴訟法第八十六條有關(guān)留置送達(dá)適用的前提條件。后原海淀工商分局向該公司法定代表人位于河南省息縣的身份證住址郵寄第307號處罰決定。該郵件因家中無人接收被退回，原海淀工商分局遂于同年4月16日向名輝餐飲公司公告送達(dá)該處罰決定。因原海淀工商分局系向名輝餐飲公司法定代表人個人住址郵寄處罰決定，并非向該公司地址郵寄，未窮盡送達(dá)方式，故原海淀工商分局的公告送達(dá)行為亦不符合民事訴訟法第九十二條第一款有關(guān)公告送達(dá)適用的前提條件。鑒此，市場監(jiān)管局認(rèn)定名輝餐飲公司至遲應(yīng)于上述公告送達(dá)屆滿之日即2018年6月15日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請系認(rèn)定事實不清，法院應(yīng)予糾正。此外，名輝餐飲公司提出的行政復(fù)議申請是否應(yīng)予受理，還需要市場監(jiān)管局進行審查，故法院判決該局在一定期限內(nèi)對名輝餐飲公司提出的行政復(fù)議申請重新進行處理。
一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條及第七十條第一項之規(guī)定,判決：一、撤銷市場監(jiān)管局作出的被訴決定;二、責(zé)令市場監(jiān)管局在法定期限內(nèi)對名輝餐飲公司提出的行政復(fù)議申請重新作出處理;三、駁回名輝餐飲公司的其他訴訟請求。
上訴人市場監(jiān)管局上訴稱：1.上訴人依法履行了法定復(fù)議職責(zé)，行政復(fù)議程序合法;2.上訴人作出的被訴決定認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，涉案處罰決定已依法送達(dá)，一審法院關(guān)于本案留置送達(dá)、公告送達(dá)違法的認(rèn)定錯誤;3.原海淀工商分局已盡到送達(dá)義務(wù)，其中，2018年3月22日，原海淀工商分局工作人員電話通知名輝餐飲公司的法定代表人領(lǐng)取第307號處罰決定書，該法定代表人未領(lǐng)取，同年3月26日，原海淀工商分局工作人員到名輝餐飲公司直接送達(dá)，因無法聯(lián)系到法定代表人，且現(xiàn)場負(fù)責(zé)人拒絕接收，故留置送達(dá)，同年3月30日，原海淀工商分局工作人員向名輝餐飲公司法定代表人身份證載明的地址郵寄送達(dá)，該郵件后被退回，同年4月16日，原海淀工商分局工作人員將處罰決定書張貼于該局公告欄內(nèi)公告送達(dá)。被上訴人未能就其不知道或者不應(yīng)當(dāng)知道處罰決定作出合理說明，有意逃避送達(dá)，被上訴人提出行政復(fù)議申請超過法定申請期限。上訴人的上訴請求是撤銷一審判決，判決駁回被上訴人的訴訟請求。
被上訴人名輝餐飲公司對一審判決沒有異議，其請求維持一審判決。
在舉證期限內(nèi)，名輝餐飲公司未向一審法院提交證據(jù)。
在法定舉證期限內(nèi)，市場監(jiān)管局向一審法院提交了如下證據(jù)：1.行政復(fù)議申請書及證據(jù)材料，證明名輝餐飲公司不服原海淀工商分局作出的第307號處罰決定，向市場監(jiān)管局提出行政復(fù)議申請;2.第307號處罰決定送達(dá)證據(jù)，證明市場監(jiān)管局依法核實原海淀工商分局送達(dá)第307號處罰決定的證據(jù)材料;3.行政復(fù)議有關(guān)事項審批表，證明市場監(jiān)管局依法審批作出被訴決定;4.被訴決定，EMS特快專遞詳情單，證明市場監(jiān)管局向當(dāng)事人依法送達(dá)被訴決定。同時，市場監(jiān)管局出示行政復(fù)議法、復(fù)議法實施條例、《工商行政管理機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》作為其作出行政行為的法律依據(jù)。
上述證據(jù)均經(jīng)庭審質(zhì)證，一審法院認(rèn)為，市場監(jiān)管局提交的證據(jù)4中的被訴決定系本案被訴行政行為，不能作為證據(jù)使用;市場監(jiān)管局提交的證據(jù)2、證據(jù)3形式上符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中規(guī)定的提供證據(jù)的要求，法院予以采納，但對該證據(jù)的證明目的，法院不予采信。市場監(jiān)管局提交的其他證據(jù)形式上符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中規(guī)定的提供證據(jù)的要求，法院予以采信。
本院經(jīng)審查，同意一審法院對證據(jù)的認(rèn)證意見。
本院經(jīng)審理查明：2018年3月22日，原海淀工商分局向名輝餐飲公司作出第307號處罰決定，決定對該公司罰款34021.22元。名輝餐飲公司不服，于2019年1月7日向市場監(jiān)管局申請行政復(fù)議，請求撤銷原海淀工商分局作出的第307號處罰決定。2019年1月7日，市場監(jiān)管局收到名輝餐飲公司的復(fù)議申請。原海淀工商分局向市場監(jiān)管局提交了第307號處罰決定的送達(dá)材料。其中，原海淀工商分局于2018年3月26日作出的現(xiàn)場筆錄記載:“執(zhí)法人員到北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)百沙路輕軌東側(cè)5號樓-10號當(dāng)事人的經(jīng)營場所送達(dá)《行政處罰決定書》京工商海處字〔2018〕第307號，在現(xiàn)場撥打當(dāng)事人法定代表人的聯(lián)系電話，未接，向當(dāng)事人的現(xiàn)場負(fù)責(zé)人趙文說明來意，請商場的管理部門北京隆興嘉業(yè)商場有限公司的工作人員張永清、傅博在場見證，執(zhí)法人員將上述行政處罰決定書留置在當(dāng)事人經(jīng)營場所。現(xiàn)場拍攝了照片。”此外，原海淀工商分局作出的行政執(zhí)法檢查通知單顯示，該局曾于2017年9月22日對名輝餐飲公司位于北京市海淀區(qū)清華東路甲1號凱時廣場二層的經(jīng)營場所進行執(zhí)法檢查。名輝餐飲公司營業(yè)執(zhí)照顯示該公司住所為北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)百沙路輕軌東側(cè)5號樓-10號。2018年3月30日，原海淀工商分局按照名輝餐飲公司法定代表人身份證住址(即:河南省息縣包信鎮(zhèn)張鄭莊村寨里東隊)郵寄第307號處罰決定，EMS快遞單號為1068627448728。同年4月12日該郵件因家中無人接收被退回至原海淀工商分局。同年4月16日，原海淀工商分局作出行政執(zhí)法公告，向名輝餐飲公司公告送達(dá)第307號處罰決定。市場監(jiān)管局經(jīng)審查認(rèn)定原海淀工商分局在作出第307號處罰決定后，已采取留置送達(dá)、公告送達(dá)等多種方式向名輝餐飲公司進行送達(dá)。名輝餐飲公司至遲應(yīng)于公告送達(dá)期滿之日即2018年6月15日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請?，F(xiàn)名輝餐飲公司于2019年1月7日提出行政復(fù)議申請，明顯超過法定申請期限，不符合復(fù)議法實施條例第二十八條規(guī)定的受理條件。2019年1月14日，市場監(jiān)管局作出被訴決定。同年1月17日，市場監(jiān)管局向名輝餐飲公司郵寄該復(fù)議決定，名輝餐飲公司于次日簽收。名輝餐飲公司認(rèn)為其于2018年12月25日簽收15號催告書時，才收到原海淀工商分局提供的第307號處罰決定復(fù)印件，其復(fù)議申請并未超期。名輝餐飲公司遂向法院提起行政訴訟。
另查，原海淀工商分局因機構(gòu)改革變更為海淀區(qū)市場監(jiān)管局。
本院認(rèn)為，根據(jù)行政復(fù)議法第十二條的規(guī)定，市場監(jiān)管局作為海淀區(qū)市場監(jiān)管局的上一級主管部門，具有行政復(fù)議職責(zé)。行政復(fù)議法第九條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請，但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場交付當(dāng)事人，當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。
根據(jù)民事訴訟法第八十六條規(guī)定，受送達(dá)人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，送達(dá)人可以邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達(dá)回證上記明拒收事由和日期，由送達(dá)人、見證人簽名或者蓋章，把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，也可以把訴訟文書留在受送達(dá)人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達(dá)過程，即視為送達(dá)。該法第八十八條規(guī)定，直接送達(dá)訴訟文書有困難的，可以委托其他人民法院代為送達(dá)，或者郵寄送達(dá)。郵寄送達(dá)的，以回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期。該法第九十二條第一款規(guī)定，受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過六十日，即視為送達(dá)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百三十條的規(guī)定，向法人或者其他組織送達(dá)訴訟文書，應(yīng)當(dāng)由法人的法定代表人、該組織的主要負(fù)責(zé)人或者辦公室、收發(fā)室、值班室等負(fù)責(zé)收件的人簽收或者蓋章，拒絕簽收或者蓋章的，適用留置送達(dá);民事訴訟法第八十六條規(guī)定的有關(guān)基層組織和所在單位的代表，可以是受送達(dá)人住所地的居民委員會、村民委員會的工作人員以及受送達(dá)人所在單位的工作人員。
根據(jù)上述法律規(guī)定，直接送達(dá)是法律規(guī)定的一般的送達(dá)方式，也是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)首先采用的送達(dá)方式。本案中，原海淀工商分局稱其執(zhí)法人員電話通知名輝餐飲公司法定代表人領(lǐng)取行政處罰決定書，該法定代表人未領(lǐng)取。首先，名輝餐飲公司否認(rèn)接到過上述電話通知，原海淀工商分局或市場監(jiān)管局亦未提交撥打電話的證據(jù)。其次，即使原海淀工商分局的執(zhí)法人員電話通知后，名輝餐飲公司法定代表人未到場領(lǐng)取行政處罰決定書，亦不能以此證明名輝餐飲公司拒絕領(lǐng)取行政處罰決定書。原海淀工商分局在名輝餐飲公司經(jīng)營地點送達(dá)行政處罰決定書時，名輝餐飲公司的法定代表人或授權(quán)代表未在場，亦不能以此證明無法直接送達(dá)。名輝餐飲公司法定代表人身份證載明的地址并非名輝餐飲公司的注冊或經(jīng)營地址，原海淀工商分局向該地址郵寄處罰決定書，不具有合法性。
根據(jù)上述法律規(guī)定，留置送達(dá)是直接送達(dá)存在困難或障礙時的補充送達(dá)方式，適用留置送達(dá)的前提條件是法人的法定代表人、該組織的主要負(fù)責(zé)人拒絕接收處罰決定書，且應(yīng)當(dāng)有居民委員會、村民委員會等基層組織的人員作為見證人，原海淀工商分局的工作人員在現(xiàn)場撥打名輝餐飲公司法定代表人的聯(lián)系電話，法定代表人未接聽電話，僅此不足以證明該公司拒絕接收處罰決定書，現(xiàn)場筆錄載明的見證人亦不符合上述法律規(guī)定。原海淀工商分局的留置送達(dá)不符合法定要件。
根據(jù)上述法律規(guī)定，只有在直接送達(dá)、郵寄送達(dá)、留置送達(dá)等送達(dá)方式完全不能送達(dá)的情況下，才能適用公告送達(dá)。原海淀工商分局未窮盡合法送達(dá)方式，市場監(jiān)管局提交的證據(jù)亦不能滿足適用公告送達(dá)的上述條件。
綜上，原海淀工商分局的4次送達(dá)均不符合法定要件，市場監(jiān)管局認(rèn)定名輝餐飲公司至遲應(yīng)于上述公告送達(dá)屆滿之日即2018年6月15日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請，系認(rèn)定事實不清。鑒于市場監(jiān)管局對名輝餐飲公司提出的行政復(fù)議申請應(yīng)否予以受理還需進一步審查，故一審法院判決撤銷被訴決定，責(zé)令市場監(jiān)管局重新作出處理，并駁回名輝餐飲公司的其他訴訟請求并無不當(dāng)。市場監(jiān)管局的上訴理由缺乏事實和法律依據(jù)，本院對其上訴請求不予支持。
據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費50元，由上訴人北京市市場監(jiān)督管理局負(fù)擔(dān)(已交納)。
本判決為終審判決。
審 判 長 喬 軍
審 判 員 何君慧
審 判 員 范術(shù)偉
二〇一九年十二月二十三日
法官助理 李曉瓊
書 記 員 馮盼盼
