責(zé)令改正或限期改正違法行為是與行政處罰不同的一種行政行為，責(zé)令改正違法行為與行政處罰主要的區(qū)別
山東省淄博市人民政府、王元和再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
(2018)最高法行申4718號
再審申請人(一審被告、二審被上訴人)：山東省淄博市人民政府,住所地山東省淄博市張店區(qū)人民西路8號。
法定代表人：于海田，山東省淄博市人民政府市長。
委托訴訟代理人：伊國慶，山東省淄博市人民政府法制辦公室工作人員。
被申請人(一審原告、二審上訴人)：王元和，男,1965年8月20日出生，漢族，住山東省沂源縣。
二審被上訴人(一審第三人)：山東華獅啤酒有限公司，住所地山東省沂源縣歷山路10號。
法定代表人：劉訓(xùn)富，該公司董事長。
王元和訴山東省淄博市人民政府(以下簡稱淄博市政府)行政復(fù)議一案，再審申請人淄博市政府不服山東省高級人民法院(2017)魯行終220號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員黃永維、審判員梁鳳云、審判員王海峰參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
2016年5月16日，淄博市政府作出淄政復(fù)決字〔2016〕第11號行政復(fù)議決定(以下簡稱被訴復(fù)議決定)，撤銷了山東省淄博市住房公積金管理中心作出的淄住限改字〔2015〕第2號責(zé)令限期整改通知書(以下簡稱涉案責(zé)令限期整改通知書)。王元和不服被訴復(fù)議決定，向山東省淄博市中級人民法院提起本案行政訴訟，請求法院依法撤銷被訴復(fù)議決定。一審法院判決駁回了王元和的訴訟請求。山東省高級人民法院二審判決撤銷了一審判決和被訴復(fù)議決定，責(zé)令淄博市政府重新作出復(fù)議決定。
一審法院查明，一審法院在2013年8月7日作出的(2013)淄民再終字第22號民事判決確認(rèn)，在1998年2月至2007年10月25日期間，王元和與山東華獅啤酒有限公司(以下簡稱華獅公司)存在事實(shí)勞動關(guān)系。2007年10月26日，華獅公司與王元和又簽訂勞動合同，合同期限為3年(合同上寫明為2007年10月26日至2007年10月25日止)。2008年7月31日，王元和向山東省沂源縣人民法院提出民事訴訟，要求解除其與華獅公司之間的勞動合同。在王元和與華獅公司勞動關(guān)系存續(xù)期間，華獅公司未給王元和設(shè)立公積金賬戶。山東省淄博市住房公積金管理中心在接到王元和投訴后，于2015年8月17日立案調(diào)查，于同月28日作出涉案責(zé)令限期整改通知書。該通知書認(rèn)定華獅公司未按《住房公積金管理?xiàng)l例》第十五條、第十七條、第三十七條的規(guī)定為王元和設(shè)立住房公積金，要求華獅公司在收到通知書后5日內(nèi)為王元和辦理住房公積金設(shè)立手續(xù)。華獅公司不服該通知，于2016年2月18日向淄博市政府申請行政復(fù)議。淄博市政府于2016年5月16日作出被訴復(fù)議決定，認(rèn)定華獅公司在其與王元和存在事實(shí)勞動關(guān)系期間，未依法為王元和辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)，違反了《住房公積金管理?xiàng)l例》第十五條第一款的規(guī)定。因該違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱行政處罰法)第二十九條的規(guī)定，不應(yīng)對華獅公司給予行政處罰。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱行政復(fù)議法)第十八條第一款第三項(xiàng)第3目之規(guī)定，撤銷山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責(zé)令限期整改通知書具體行政行為。王元和不服被訴復(fù)議決定，請求法院依法撤銷被訴復(fù)議決定。
一審法院認(rèn)為，本案的審理重點(diǎn)為淄博市政府于2016年5月16日作出的被訴復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)是否清楚，復(fù)議程序是否合法，適用法律是否正確。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第十五條的規(guī)定，華獅公司錄用王元和為本單位職工后，應(yīng)當(dāng)自錄用之日起30日到住房公積金管理中心辦理繳存登記，并持住房公積金管理中心的審核文件，到受委托銀行為其辦理職工住房公積金賬戶的設(shè)立手續(xù)。同時，根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第三十七條的規(guī)定，華獅公司若不為王元和辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)，可由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理。一審法院于2013年8月7日所作出的(2013)淄民再終字第22號民事判決業(yè)已確認(rèn)在1998年2月至2007年10月25日期間，王元和與華獅公司存在事實(shí)勞動關(guān)系。2007年10月26日，華獅公司與王元和又簽訂勞動合同，合同期限為3年。該合同上雖寫明的是2007年10月26日至2007年10月25日止。但根據(jù)該勞動合同的本意和整體解釋，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該勞動合同應(yīng)自2007年10月26日至2010年10月25日止。勞動合同上書寫的2007年10月25日應(yīng)為筆誤。2008年7月31日，王元和向山東省沂源縣人民法院提出民事訴訟，要求解除其與華獅公司之間的勞動合同。因此，根據(jù)《中華人民共和國勞動合同法》等相關(guān)規(guī)定，王元和與華獅公司之間的勞動關(guān)系應(yīng)存續(xù)至2008年7月31日。淄博市政府的被訴復(fù)議決定認(rèn)定在2007年10月25日之后，王元和與華獅公司之間不再存在勞動關(guān)系，認(rèn)定事實(shí)有誤，依法予以糾正。王元和與華獅公司之間的勞動關(guān)系應(yīng)是1998年2月至2008年7月31日。
行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”本案中，在1998年2月至2008年7月31日期間，華獅公司一直未為王元和設(shè)立賬戶，其違法行為處于連續(xù)狀態(tài)，故華獅公司的違法行為終了之日應(yīng)為2008年7月31日。山東省淄博市住房公積金管理中心通過王元和舉報后發(fā)現(xiàn)華獅公司違法行為的時間是在2015年8月，從違法行為終了的2008年7月31日至山東省淄博市住房公積金管理中心通過王元和舉報后發(fā)現(xiàn)華獅公司違法行為之日，已超過行政處罰法第二十九條規(guī)定的兩年的追責(zé)時效。因此，山東省淄博市住房公積金管理中心所作出的責(zé)令限期整改通知書具體行政行為，未考慮行政處罰法第二十九條所規(guī)定的追責(zé)時效，依法應(yīng)予撤銷。淄博市政府根據(jù)行政復(fù)議法第十八條第一款第三項(xiàng)第3目之規(guī)定，決定撤銷山東省淄博市住房公積金管理中心所作出的涉案責(zé)令限期整改通知書具體行政行為，適用法律正確。行政處罰法是行政機(jī)關(guān)行政處罰的設(shè)定和實(shí)施的基本法律，除有特別規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政處罰都應(yīng)當(dāng)遵循行政處罰法的規(guī)定。因此，王元和認(rèn)為山東省淄博市住房公積金管理中心責(zé)令限期整改通知書不適用行政處罰法第二十九條的理由，不予支持。在華獅公司提出復(fù)議申請后，淄博市政府按照行政復(fù)議法及相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過初步審查、受理、被申請人答復(fù)、審理、決定等環(huán)節(jié)，作出了被訴復(fù)議決定并依法送達(dá)。淄博市政府的復(fù)議程序符合法律規(guī)定。綜上所述，淄博市政府所作出的被訴復(fù)議決定雖對部分事實(shí)認(rèn)定錯誤，但該錯誤認(rèn)定對復(fù)議決定結(jié)果沒有產(chǎn)生影響。該復(fù)議決定程序合法，適用法律正確。王元和的訴訟請求，事實(shí)和法律依據(jù)不足，不予支持。2016年11月3日，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，作出(2016)魯03行初27號行政判決：駁回王元和的訴訟請求。
王元和不服一審判決，向山東省高級人民法院上訴，請求撤銷一審判決，依法改判要求華獅公司繼續(xù)履行山東省淄博市住房公積金管理中心作出的責(zé)令限期整改通知，判令其限期給王元和繳納住房公積金。
山東省高級人民法院二審查明的事實(shí)與一審法院一致。
二審法院認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)是山東省淄博市住房公積金管理中心作出的責(zé)令華獅公司限期改正這一行政行為是否屬于行政處罰，即責(zé)令改正或限期改正違法行為是否屬于行政處罰。首先，行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的行政制裁;而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政主體為維持法定秩序而責(zé)令違法行為人履行既有的法定義務(wù)或停止、糾正違法行為的行政行為。行政處罰科以相對人新的義務(wù)，具有懲罰性;而責(zé)令改正或限期改正違法行為則是命令相對人履行既有的法定義務(wù)，無懲罰性。其次，行政處罰法第八條規(guī)定：“行政處罰的種類：(一)警告;(二)罰款;(三)沒收違法所得、沒收非法財物;(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);(五)暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。”責(zé)令限期改正并不屬于上述規(guī)定列舉的行政處罰的種類。綜上，責(zé)令改正或限期改正違法行為是不同于行政處罰的行政行為，亦不存在包含或隸屬關(guān)系。
《住房公積金管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理;逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款。”由此可看出，住房公積金管理中心具有作出責(zé)令改正和行政處罰兩種行政行為的行政職權(quán)。具體到本案，王元和與華獅公司之間在一定期間內(nèi)存在勞動關(guān)系，但華獅公司未為其辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)。山東省淄博市住房公積金管理中心有權(quán)對華獅公司不為王元和辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的行為作出責(zé)令改正和行政處罰的行政職權(quán)。山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責(zé)令整改通知書責(zé)令華獅公司限期改正，并未予以行政處罰，即其僅作出了責(zé)令改正的行政行為。行政處罰法是規(guī)范行政處罰行政行為的基本法律。淄博市政府作出的行政復(fù)議決定適用行政處罰法第二十九條撤銷山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責(zé)令限期整改通知書屬適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。一審法院維持淄博市政府的行政復(fù)議決定不當(dāng)，二審法院予以糾正。王元和與華獅公司之間勞動關(guān)系存續(xù)期間是一審法院適用行政處罰追責(zé)時效的前提，鑒于本案不適用行政處罰相關(guān)規(guī)定，其不屬于審查范圍，不予審理。2017年6月20日，二審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，作出(2017)魯行終220號行政判決：一、撤銷一審判決;二、撤銷淄博市政府被訴復(fù)議決定;三、責(zé)令淄博市政府就華獅公司的行政復(fù)議申請重新作出復(fù)議決定。
淄博市政府向本院申請再審，請求撤銷二審判決，再審本案。其申請再審的事實(shí)與理由為：責(zé)令改正行為應(yīng)屬于行政處罰，二審判決認(rèn)定“限期改正”不屬于行政處罰，其與行政處罰分屬兩種行政行為，此認(rèn)定屬于適用法律錯誤。
本院認(rèn)為，本案爭議的焦點(diǎn)為山東省淄博市住房公積金管理中心作出的責(zé)令華獅公司限期改正這一行政行為是否屬于行政處罰，即責(zé)令改正或限期改正違法行為是否屬于行政處罰的問題。首先，責(zé)令改正(或者限期改正)與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁;而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令。其次，兩者性質(zhì)、內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，是對違法行為人精神和聲譽(yù)造成損害的懲戒;而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。第三，兩者的規(guī)制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對行政相對人科處新的義務(wù)，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰;而責(zé)令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀。第四，兩者形式不同。行政處罰法第八條規(guī)定了行政處罰的具體種類，具體有：警告，罰款，沒收違法所得、非法財物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照和行政拘留等;而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除等形式。綜上，責(zé)令改正或限期改正違法行為是與行政處罰相不同的一種行政行為，二審法院認(rèn)為其不屬于行政處罰，并無不當(dāng)。
本案中，根據(jù)一、二審法院所查明的事實(shí)，王元和與華獅公司之間在一定期間內(nèi)存在勞動關(guān)系，但華獅公司未為其辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)。根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第三十七條關(guān)于“違反本條例的規(guī)定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理;逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”的規(guī)定，住房公積金管理中心具有作出責(zé)令限期改正和行政處罰兩種行政行為的行政職權(quán)。山東省淄博市住房公積金管理中心據(jù)此作出涉案責(zé)令限期整改通知書責(zé)令華獅公司限期改正，但并未予以行政處罰。淄博市政府依據(jù)行政處罰法第二十九條之規(guī)定作出被訴復(fù)議決定，撤銷了山東省淄博市住房公積金管理中心作出的涉案責(zé)令限期整改通知書，屬適用法律錯誤。二審法院判決撤銷被訴復(fù)議決定，亦無不當(dāng)。
綜上，再審申請人淄博市政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回山東省淄博市人民政府的再審申請。
審判長 黃永維
審判員 梁鳳云
審判員 王海峰
二〇一八年十二月二十七日
書記員 宋芳菲
裁判要旨
限期改正這一行政行為是否屬于行政處罰，即責(zé)令改正或限期改正違法行為是否屬于行政處罰的問題。首先，責(zé)令改正(或者限期改正)與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁;而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令。其次，兩者性質(zhì)、內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，是對違法行為人的人身自由、財產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，是對違法行為人精神和聲譽(yù)造成損害的懲戒;而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。第三，兩者的規(guī)制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對行政相對人科處新的義務(wù)，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰;而責(zé)令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀。第四，兩者形式不同。行政處罰法第八條規(guī)定了行政處罰的具體種類，具體有：警告，罰款，沒收違法所得、非法財物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照和行政拘留等;而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除等形式。綜上，責(zé)令改正或限期改正違法行為是與行政處罰相不同的一種行政行為。
