探討市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)生產(chǎn)、銷售擅自改裝車輛的查處職權(quán)
本刊智庫(kù)專家 孔迪
近日，工信部、公安部、交通運(yùn)輸部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展貨車非法改裝專項(xiàng)整治工作的通知》(工信廳聯(lián)通裝函[2020]180號(hào))，決定自2020年7月至2021年5月組織開(kāi)展“貨車非法改裝專項(xiàng)整治”工作，預(yù)防和遏制貨車非法改裝行為，保障道路運(yùn)輸安全。
上述《通知》對(duì)各部門的職能進(jìn)行了分工，一般來(lái)說(shuō)分工表述中放在“會(huì)同”前面的部門即為牽頭部門，后面部門則屬于配合部門。
按此原則，本次專項(xiàng)整治的4項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中，有3項(xiàng)都直接規(guī)定了市監(jiān)部門屬于牽頭部門之一，分別是：
1、“貨車生產(chǎn)改裝企業(yè)排查整治”(工業(yè)和信息化、市場(chǎng)監(jiān)管部門會(huì)同有關(guān)部門…);
3、“貨車登記檢驗(yàn)排查整治”(公安、市場(chǎng)監(jiān)管部門會(huì)同有關(guān)部門…);
4、“非法改裝’黑窩點(diǎn)’排查整治”(工業(yè)和信息化、市場(chǎng)監(jiān)管部門會(huì)同有關(guān)部門);僅有第2項(xiàng)任務(wù)規(guī)定市監(jiān)部門作為配合部門，即“貨車維修企業(yè)從事非法改裝排查整治”(交通運(yùn)輸部門會(huì)同市場(chǎng)監(jiān)管等有關(guān)部門…)。
這份《通知》出臺(tái)后，有觀點(diǎn)認(rèn)為各部門的分工和查處職權(quán)已經(jīng)很清晰，但筆者看來(lái)仍有模糊不清之處。
特別是其中第1項(xiàng)、第4項(xiàng)中都有在生產(chǎn)領(lǐng)域查處貨車“擅自改裝”行為的規(guī)定，前者的規(guī)定是“生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車的…，提請(qǐng)工業(yè)和信息化部依據(jù)《道路交通安全法》《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理辦法》相關(guān)規(guī)定予以處理”，但后者卻規(guī)定“…生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車的，由工業(yè)和信息化、市場(chǎng)監(jiān)管部門依據(jù)《道路交通安全法》及相關(guān)規(guī)定依職責(zé)予以查處”，兩者涉及的違法行為完全相同，對(duì)應(yīng)處罰條款都是《道交法》第103條第4款“…生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車的，依照本條第三款的規(guī)定處罰”;
而第3款罰則是“沒(méi)收非法生產(chǎn)、銷售的機(jī)動(dòng)車成品及配件，可以并處非法產(chǎn)品價(jià)值3倍以上5倍以下罰款;有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，由工商行政管理部門吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，予以查封”(這2款都未明確處罰機(jī)關(guān))，但兩者規(guī)定的處理方式卻并不一致，著實(shí)有點(diǎn)讓人費(fèi)解，就此筆者做簡(jiǎn)單探討，望能拋磚引玉。
一、何謂改裝
我國(guó)對(duì)機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)制造行業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入許可(公告)制度，自2008年以來(lái)一直由工信部門承擔(dān)汽車產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入管理職責(zé)，實(shí)行機(jī)動(dòng)車分類準(zhǔn)入管理。根據(jù)《道路交通安全法》、《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理辦法》等規(guī)定，從事機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)和部分車輛改裝，需向工信部門申請(qǐng)取得生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入資格，而且生產(chǎn)或改裝出來(lái)的車型還需要取得產(chǎn)品準(zhǔn)入資格，未取得相關(guān)準(zhǔn)入均屬于違法生產(chǎn);在取得工信部門準(zhǔn)入的同時(shí)，最終車輛成品還必須取得強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證(CCC)，未經(jīng)認(rèn)證的車型不得在國(guó)內(nèi)出廠、銷售、進(jìn)口或在其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用。
從資質(zhì)管理角度來(lái)看，貨車改裝可以分為以下幾種：
一是取得準(zhǔn)入的生產(chǎn)改裝企業(yè)自行生產(chǎn)或購(gòu)入二類底盤，加裝定制貨廂等配件生產(chǎn)貨車，或?yàn)⑺嚒⒗洳剀嚨葘ｍ?xiàng)作業(yè)車，且改裝后車型也取得相應(yīng)公告和認(rèn)證;
二是取得準(zhǔn)入的生產(chǎn)改裝企業(yè)超出公告的改裝車型范圍之外進(jìn)行改裝，或不按照規(guī)定車型和技術(shù)參數(shù)進(jìn)行改裝;
三是改裝(維修)廠擅自對(duì)資質(zhì)齊全、未上牌的貨車整車的外廓尺寸、貨箱(廂)、罐體、彈簧板、輪胎等重要部位進(jìn)行改裝，導(dǎo)致車輛實(shí)際參數(shù)與公告信息不一致;
四是改裝(維修)廠擅自對(duì)已登記上牌的貨車整車的貨箱(廂)、罐體、彈簧板、防護(hù)裝置等重要部位進(jìn)行改裝，導(dǎo)致車輛實(shí)際參數(shù)與注冊(cè)登記的信息不一致;
五是改裝(維修)廠對(duì)已登記上牌的貨車整車的防風(fēng)罩、水箱、工具箱、備胎架、車內(nèi)裝飾等非重要部位進(jìn)行改裝(不影響到安全和號(hào)牌識(shí)別)。上述五種情形中，前兩種改裝(改變屬性，從階段性車輛改裝為整車)屬于工信部門的準(zhǔn)入范圍，后三種則不屬于，其中第二到第四種屬于非法改裝。
二、市監(jiān)部門查處的歷史淵源
2004年4月30日，國(guó)家七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展車輛超限超載治理工作的實(shí)施方案》(交公路發(fā)[2004]219號(hào))中提出：“從2004年5月中旬起，由工商總局會(huì)同交通部、發(fā)展改革委、公安部、質(zhì)檢總局對(duì)車輛非法改裝企業(yè)進(jìn)行整頓，特別是對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)要采取聯(lián)合行動(dòng)進(jìn)行集中整治，以規(guī)范車輛改裝秩序和行為”，明確了由原工商總局牽頭查處車輛非法改裝。
據(jù)此原工商總局2004年6月發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展車輛非法改裝問(wèn)題整頓工作的通知》(辦字[2004]第53號(hào))，提出“工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)車輛非法改裝企業(yè)進(jìn)行整頓，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事汽車改裝的企業(yè)，要按照無(wú)證經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，堅(jiān)決予以取締;對(duì)雖經(jīng)批準(zhǔn)但不按國(guó)家規(guī)定或者超范圍對(duì)車輛擅自進(jìn)行改裝的企業(yè)，要依法進(jìn)行處罰直至吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”。
2006年4月又發(fā)布了《關(guān)于深入開(kāi)展車輛非法改裝整頓工作的通知》(辦字[2006]28號(hào))，提出“各地工商行政管理機(jī)關(guān)要正確適用法律法規(guī)，增強(qiáng)辦案的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。
對(duì)未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照擅自從事車輛改裝的，依照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》進(jìn)行查處;對(duì)已取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照擅自改裝未經(jīng)國(guó)家機(jī)動(dòng)車主管部門許可改裝的車輛的，以及銷售擅自改裝的車輛的，依據(jù)《道路交通安全法》進(jìn)行查處…”。而《道交法》中對(duì)應(yīng)“生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車”的罰則僅有第103條第4款，所以可視為原工商總局通過(guò)上述方案和通知主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)了《道交法》第103條第4款中涉及“改裝機(jī)動(dòng)車”的查處職權(quán)。
原工商總局早在2006年12月就曾就主動(dòng)查處“改裝機(jī)動(dòng)車”的處罰權(quán)問(wèn)題請(qǐng)示過(guò)全國(guó)人大法工委，未獲支持，但后續(xù)不知為何，一直沒(méi)有廢止之前那2份要求系統(tǒng)內(nèi)“開(kāi)展車輛非法改裝整頓工作”的規(guī)范性文件。
據(jù)網(wǎng)上查詢，近年來(lái)仍不乏各地原工商部門主動(dòng)履行查處“生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車”職責(zé)的案例。
三、工信部門的“限定查處”
筆者經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)，工信部門對(duì)“擅自改裝機(jī)動(dòng)車”的違法行為并非一概不查，而是屬于“限定查處”，即只查處原本已取得生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入的車輛生產(chǎn)改裝企業(yè)從事非法改裝的情況。
2017年1月，工信部、公安部、交通運(yùn)輸部、原工商總局、原質(zhì)檢總局也曾聯(lián)合發(fā)布過(guò)一份《關(guān)于開(kāi)展貨車非法改裝專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》(工信廳裝函〔2017〕21號(hào))，《通知》的主要任務(wù)分工里明確寫到“對(duì)擅自生產(chǎn)、銷售未經(jīng)國(guó)家機(jī)動(dòng)車產(chǎn)品主管部門許可生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車型的，生產(chǎn)、銷售拼裝的機(jī)動(dòng)車或生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車的，由工商行政管理部門根據(jù)相關(guān)認(rèn)定意見(jiàn)，有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，沒(méi)有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，予以查封;
對(duì)屬于《公告》內(nèi)企業(yè)的，由工業(yè)和信息化主管部門依法依規(guī)進(jìn)行處罰”，明確地表達(dá)了“限定查處”的態(tài)度，因?yàn)槌蜂N準(zhǔn)入公告并非行政處罰種類，所以如果要處罰《公告》內(nèi)企業(yè)，工信部門自然也只能主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)《道交法》第103條第4款的罰則;至于未取得《公告》的企業(yè)擅自改裝的違法行為應(yīng)該歸誰(shuí)查，《通知》則沒(méi)有提及。
再回到最近這份2020年版《關(guān)于開(kāi)展貨車非法改裝專項(xiàng)整治工作的通知》，在第1項(xiàng)主要任務(wù)“貨車生產(chǎn)改裝企業(yè)排查整治”的具體分工里，明確寫到“生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車的…，提請(qǐng)工業(yè)和信息化部依據(jù)《道路交通安全法》《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理辦法》相關(guān)規(guī)定予以處理”。
首先，結(jié)合上下文來(lái)看，大致能看出該條的本意仍是僅限于原本已經(jīng)取得準(zhǔn)入的貨車生產(chǎn)改裝企業(yè)(即有資質(zhì)的改裝單位)，所以后面才會(huì)有第4項(xiàng)主要任務(wù)，即非法改裝“黑窩點(diǎn)”的排查整治，“黑窩點(diǎn)”一般指無(wú)資質(zhì)甚至連營(yíng)業(yè)執(zhí)照都沒(méi)有的改裝單位，這恰恰與前面的“貨車生產(chǎn)改裝企業(yè)”相對(duì)應(yīng);其次，該條的用詞是予以“處理”而非“處罰”，還沒(méi)有2017年那份《通知》規(guī)定得清楚。
至于第4項(xiàng)主要任務(wù)“非法改裝“黑窩點(diǎn)”的排查整治”的分工里，又回歸到“…生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車的，由工業(yè)和信息化、市場(chǎng)監(jiān)管部門依據(jù)《道路交通安全法》及相關(guān)規(guī)定依職責(zé)予以查處”的模糊表達(dá)，處罰條款很清晰，但哪個(gè)部門來(lái)處罰仍不明確。
四、建議
筆者認(rèn)為，近期四部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展貨車非法改裝專項(xiàng)整治工作的通知》實(shí)際上并沒(méi)有解決《道交法》第103條第4款中關(guān)于“生產(chǎn)、銷售擅自改裝的機(jī)動(dòng)車”的處罰權(quán)的問(wèn)題。
考慮到生產(chǎn)領(lǐng)域從事車輛改裝同樣需要工信部審批許可，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2015]62號(hào))中“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，既然《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理辦法》中已明確，對(duì)未經(jīng)準(zhǔn)入擅自生產(chǎn)、銷售道路機(jī)動(dòng)車行為由工信部門查處;
那么未取得改裝資質(zhì)企業(yè)非法改裝的行為，建議同樣由工信部門履行查處職權(quán)更為恰當(dāng)，各地市監(jiān)部門要積極向當(dāng)?shù)卣疁贤ê徒ㄗh，由地方政正式發(fā)文予以明確，否則今后專項(xiàng)整治的主要查處工作很有可能會(huì)落在自己部門頭上。
