芻議農(nóng)產(chǎn)品和食用農(nóng)產(chǎn)品與食品監(jiān)管執(zhí)法之無縫銜接問題
2022年《中國品牌與防偽》雜志 第十一期 ● 原創(chuàng)文章
作者系中國品牌與防偽/消費品執(zhí)法打假協(xié)作聯(lián)盟專家委員會專家
四川自貢富順縣市場監(jiān)管局 劉 鋼
農(nóng)產(chǎn)品包括食用農(nóng)產(chǎn)品，食品也包括食用農(nóng)產(chǎn)品，因此農(nóng)產(chǎn)品與食品兩個法律概念之間的交叉重合點就是“食用農(nóng)產(chǎn)品”。在農(nóng)產(chǎn)品中有一部分是供人食用的食品，比如蔬菜、水果、畜禽肉類等;有一部分是不供人食用的非食品，比如棉花、桑麻、蠶繭等。陜西榆林“芹菜案”中的所謂“毒芹菜”屬于農(nóng)產(chǎn)品中的蔬菜類食用農(nóng)產(chǎn)品，也就是農(nóng)產(chǎn)品中供人食用的物品，但它又不是直接供人食用的成品，而是屬于加工制作食品成品的原料范圍。在《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》的附錄中，專門規(guī)范了預(yù)防農(nóng)藥引起的化學(xué)性食物中毒的措施，即：蔬菜粗加工時以食品洗滌劑(洗潔精)溶液浸泡30分鐘后再沖凈，烹飪前再經(jīng)燙泡1分鐘，可有效去除蔬菜表面的大部分農(nóng)藥。這一預(yù)防蔬菜食物中毒的基本常識的確值得向公眾廣泛宣傳和教育普及。
新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》)將于2023年1月1日起正式施行，屆時現(xiàn)行的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)將與之進(jìn)行有效銜接，特別是涉及到農(nóng)產(chǎn)品中的食用農(nóng)產(chǎn)品與食品之間在監(jiān)管執(zhí)法方面的無縫銜接問題，在此，筆者結(jié)合新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的有關(guān)規(guī)定，對農(nóng)產(chǎn)品和食用農(nóng)產(chǎn)品與食品監(jiān)管執(zhí)法的銜接進(jìn)行淺析。
一、農(nóng)產(chǎn)品和食用農(nóng)產(chǎn)品與食品的法定概念
根據(jù)新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條第一款的規(guī)定：“農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。”從該定義中可以看出，農(nóng)產(chǎn)品包括食用和非食用的物質(zhì)，食用的包括蔬菜水果等;非食用的包括棉花桑麻等。
現(xiàn)行的《食品安全法》對“食用農(nóng)產(chǎn)品”和“食品”的含義也分別進(jìn)行了界定。在《食品安全法》第二條第二款中明確規(guī)定：食用農(nóng)產(chǎn)品，是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品。與“農(nóng)產(chǎn)品”相比，二者都源于農(nóng)業(yè)，包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等，均為“初級產(chǎn)品”，其本質(zhì)區(qū)別在于是否“供人食用”。
根據(jù)《食品安全法》第一百五十條第二款的規(guī)定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”由于蔬菜水果及肉類等是“供人食用的成品或者原料”，符合“食品”的定義，因此這些“食用農(nóng)產(chǎn)品”同時屬于《食品安全法》中“食品”的范圍。
二、銷售食用農(nóng)產(chǎn)品在《食品安全法》中的具體規(guī)定
根據(jù)現(xiàn)行的《食品安全法》第二條：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。”的規(guī)定，對于農(nóng)產(chǎn)品中的“食用農(nóng)產(chǎn)品”，在進(jìn)入市場銷售后的質(zhì)量安全管理，是否均應(yīng)遵守《食品安全法》中關(guān)于“食品”的所有規(guī)定呢?執(zhí)法人員之間因理解上的偏差，還存有爭議。在現(xiàn)行的《食品安全法》中涉及“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”條款主要包括但不限于：第二條第二款;第三十四條第一款第七項、第八項;第三十五條第一款;第六十一條;第六十四條;第六十十五條;第六十六條;第八十八條第二款;第一百二十三條第一款第三項、第四項;第一百二十六條第四款;第一百三十條等10多個條款規(guī)定，而在《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》這一部門規(guī)章中，已經(jīng)將“食用農(nóng)產(chǎn)品”與“食品”完全混同，對不合格食用農(nóng)產(chǎn)品的處罰全部轉(zhuǎn)至《食品安全法》的規(guī)定，統(tǒng)統(tǒng)按照“食品”對待從而實施處罰。據(jù)此，大部分執(zhí)法人員認(rèn)為：如果這樣的話，那在《食品安全法》中就不應(yīng)該再保留“食用農(nóng)產(chǎn)品”的概念，而只用“食品”二字一筆帶過即可。
針對上述疑問，新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》似乎給出了答案，即：根據(jù)該法第三條第二款：“《中華人民共和國食品安全法》對食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和農(nóng)業(yè)投入品已經(jīng)作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守其規(guī)定。”的規(guī)定，具體明確了對于“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”，在《食品安全法》而不是在《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》中，“已經(jīng)作出規(guī)定的”方才“應(yīng)當(dāng)遵守其規(guī)定”，如果在《食品安全法》中沒有作出明確具體規(guī)定的，則不應(yīng)遵守其規(guī)定，更不應(yīng)該去遵守《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》這部規(guī)章的規(guī)定。至此，新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》將農(nóng)產(chǎn)品中的“食用農(nóng)產(chǎn)品”監(jiān)管與《食品安全法》中的“食品”監(jiān)管進(jìn)行了嚴(yán)格區(qū)分。而在《食品安全法》中也沒有將“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售質(zhì)量安全管理”與“食品的市場銷售質(zhì)量安全管理”簡單的劃等號，畢竟種植養(yǎng)殖出來供人食用的初級產(chǎn)品與工業(yè)化生產(chǎn)加工出來供人食用的成品有著本質(zhì)的區(qū)別。
三、農(nóng)產(chǎn)品和食用農(nóng)產(chǎn)品與食品監(jiān)管執(zhí)法銜接
根據(jù)現(xiàn)行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(2018年修訂)第五十條第三款和第五十二款第一款的規(guī)定，對于市場上銷售的不合格農(nóng)產(chǎn)品，包括食用的農(nóng)產(chǎn)品和非食用的農(nóng)產(chǎn)品，市場監(jiān)管部門依法享有行政處罰權(quán)，也就是說，市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品無論是食用的還是非食用的，如果被判定為不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的，市場監(jiān)管部門對該農(nóng)產(chǎn)品銷售者均有權(quán)依法作出行政處罰決定。
新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》在第三十六條中對“病死、毒死或者死因不明的動物及其產(chǎn)品”等農(nóng)產(chǎn)品作出了不得銷售的禁止性規(guī)定，并在第七十條中規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，其執(zhí)法主體限制為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”，這是否排除了“市場監(jiān)督管理部門”對銷售此類食用類農(nóng)產(chǎn)品的執(zhí)法權(quán)呢?答案是否定的。因為根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第七十七條：“《中華人民共和國食品安全法》對食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后的違法行為和法律責(zé)任有規(guī)定的，由縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門依照其規(guī)定進(jìn)行處罰。”的規(guī)定，對于此類農(nóng)產(chǎn)品中的食用農(nóng)產(chǎn)品在“進(jìn)入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后”，在市場監(jiān)督管理部門中負(fù)責(zé)“食品安全監(jiān)督管理”的部門，依法享有行政處罰權(quán)。在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中規(guī)定的“病死、毒死或者死因不明的動物及其產(chǎn)品”屬于食用類農(nóng)產(chǎn)品，而在《食品安全法》第三十四條中也有禁止經(jīng)營銷售“病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品”等食用農(nóng)產(chǎn)品的明確規(guī)定，此類產(chǎn)品在《食品安全法》中將其定性為“食用農(nóng)產(chǎn)品”，屬于該法規(guī)定的廣義“食品”范圍，違反該條款承擔(dān)的法律責(zé)任是《食品安全法》第一百二十三條第一款的規(guī)定，與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第七十條規(guī)定的法律責(zé)任相比是基本一致的，但究竟該由哪個部門來查處此類農(nóng)產(chǎn)品中的問題食用農(nóng)產(chǎn)品呢?在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第七十七條中則作出了明確的規(guī)定，查處時必須區(qū)分此類食用的農(nóng)產(chǎn)品處于的具體環(huán)節(jié)，市場監(jiān)管部門只負(fù)責(zé)“進(jìn)入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后”的查處，至于在養(yǎng)殖、運(yùn)輸、裝卸、儲存等過程中銷售此類農(nóng)產(chǎn)品中的問題食用農(nóng)產(chǎn)品，則依法應(yīng)由“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”對其進(jìn)行處罰。這樣明確劃分兩個部門查處職責(zé)的規(guī)定，在執(zhí)法層面更加具有可操作性，基本能夠達(dá)到部門行政執(zhí)法之間無縫銜接之目的。
值得注意的是，在新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，對于“非食用類農(nóng)產(chǎn)品”的查處方面，并沒有過多明確規(guī)定市場監(jiān)管部門的監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查職責(zé)，但并未排除“市場監(jiān)督管理部門”對“非食用類農(nóng)產(chǎn)品”的監(jiān)管執(zhí)法權(quán)。一是根據(jù)新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五條第一款的規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門也必須依照“本法”對農(nóng)產(chǎn)品，包括蔬菜水果等供人食用的農(nóng)產(chǎn)品和棉花桑麻等不供人食用的農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全實施監(jiān)督管理。二是為了進(jìn)一步明確職責(zé)分工，避免部門之間產(chǎn)生推諉扯皮現(xiàn)象，在新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第六條第二款中明確了：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)規(guī)定，確定本級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、市場監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作職責(zé)。各有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作。”的規(guī)定，有效解決了農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的執(zhí)法盲區(qū)空白。三是在新修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十三條中對“農(nóng)產(chǎn)品”的監(jiān)督檢查權(quán)以及采取行政措施權(quán)，并未規(guī)定為只有“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”才能行使。同時，在第六十條中也作出了：“縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門依照本法和《中華人民共和國食品安全法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)后的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)督檢查。”的規(guī)定，再次明確市場監(jiān)督管理部門監(jiān)督檢查的對象是“農(nóng)產(chǎn)品”而不是單指“食用農(nóng)產(chǎn)品”。
綜上，市場監(jiān)管部門依法應(yīng)當(dāng)將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》一起作為本部門行政執(zhí)法的依據(jù)，這一點對于執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員來說已毫無疑問，沒有任何爭議。
