北京高院裁判：飯店超過許可事項銷售涼菜僅為27元，未造成實際危害后果，市監(jiān)局罰款5萬元，過罰不當，法院將罰款變更為一萬元
北京市高級人民法院
行 政 裁 定 書
(2020)京行申303號
再審申請人(一審被告、二審被上訴人)北京市延慶區(qū)市場監(jiān)督管理局，住所地北京市延慶區(qū)東外大街70號。
法定代表人田素芬，局長。
委托代理人王園園，北京市延慶區(qū)市場監(jiān)督管理局干部。
委托代理人李樹靜，北京胡李律師事務所律師。
被申請人(一審原告、二審上訴人)北京鄉(xiāng)土青鐵鍋燜面面館，住所地北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)小營村師范路東22號。
經營者甘超群，經理。
再審申請人北京市延慶區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱延慶區(qū)市場監(jiān)管局)因行政處罰一案，不服北京市第一中級人民法院(以下簡稱二審法院)(2019)京01行終1189號行政判決(以下簡稱二審判決)，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。
經查，北京鄉(xiāng)土青鐵鍋燜面面館(以下簡稱鄉(xiāng)土青面館)于2015年9月28日取得《餐飲服務許可證》，許可證編號：(京食藥)餐證字2015110229001539，有效期限2015年9月28日至2018年9月27日，餐館類別：小型餐館;備注：不含涼菜、不含裱花蛋糕、不含生食水產品。2017年12月12日，北京市延慶區(qū)延慶鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所(以下簡稱延慶鎮(zhèn)食藥所)接到工單號為〔(延)信〕S2017120002的舉報信息，顯示鄉(xiāng)土青面館在美團外賣網上超過許可事項范圍經營涼菜，“涼拌金針菇一份，15元;素什錦一份，12元。”原北京市延慶區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱原延慶區(qū)食藥監(jiān)局)于2017年12月12日立案后開展了現場調查、發(fā)協(xié)查函、復查等調查取證工作。2018年11月28日，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局向鄉(xiāng)土青面館送達了《行政處罰事先告知書》《聽證告知書》，告知其違法行為違反的法律法規(guī)、處罰依據、擬對其進行的行政處罰、陳述申辯和聽證的權利等。2018年11月29日，鄉(xiāng)土青面館提交聽證申請書，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局依法于2018年12月11日舉行了聽證會，聽證組于當日出具聽證意見書，認為案件事實清楚、證據確鑿、程序合法、適用法律準確，建議維持原行政處罰意見。2018年12月17日，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局依法延長辦案期限30個工作日。2018年12月18日，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局作出(京延)食藥監(jiān)食罰〔2018〕110006號《行政處罰決定書》(以下簡稱被訴處罰決定)，主要內容為：2017年12月12日，延慶鎮(zhèn)食藥所接到工單號為〔(延)信〕S2017120002的舉報信息，顯示鄉(xiāng)土青面館在美團外賣網上超過許可事項范圍經營涼菜。經查，鄉(xiāng)土青面館取得《餐飲服務許可證》日期為2015年9月28日，類別為小型餐館，備注為不含涼菜、不含裱花蛋糕、不含生食水產品。鄉(xiāng)土青面館在美團外賣網從事食品經營時銷售涼菜拌金針菇15元、素什錦12元，違法所得27元，無專用的工具設備。鄉(xiāng)土青面館超過許可的經營項目范圍從事網絡食品經營的行為，違反了《網絡食品安全違法行為查處辦法》(以下簡稱《網絡食品安全查處辦法》)第十六條第一款規(guī)定的“入網食品生產經營應當依法取得許可，入網食品生產者應當按照許可的類別范圍銷售食品，入網食品經營者應當按照許可的經營項目范圍從事食品經營。法律、法規(guī)規(guī)定不需要取得食品生產經營許可的除外。”應根據《網絡食品安全查處辦法》第三十八條“違反本辦法第十六條規(guī)定，入網食品生產經營者未依法取得食品生產經營許可的，或者入網食品生產者超過許可的類別范圍銷售食品、入網食品經營者超過許可的經營項目范圍從事食品經營的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰”和《中華人民共和國食品安全法》(2015年修訂,以下簡稱《食品安全法》)第一百二十二條第一款規(guī)定的“違反本法規(guī)定，未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款”進行處罰。綜上，決定對鄉(xiāng)土青面館給予如下行政處罰：1、沒收違法所得27元;2、并處50000元罰款。罰沒款共計50027元。原延慶區(qū)食藥監(jiān)局將被訴處罰決定同一般繳款書一并于2018年12月20日送達給鄉(xiāng)土青面館。鄉(xiāng)土青面館不服，于2019年1月24日向北京市延慶區(qū)人民法院(以下簡稱一審法院)提起行政訴訟，要求撤銷被訴處罰決定。一審法院經審理，于2019年9月23日作出(2019)京0119行初10號行政判決書(以下簡稱一審判決)，判決駁回鄉(xiāng)土青面館的訴訟請求。鄉(xiāng)土青面館不服，上訴至二審法院，二審法院經審理后認為，被訴處罰決定違反了過罰相當原則，對罰款數額予以變更，故判決撤銷一審判決，并將被訴處罰決定中的“罰款五萬元”變更為“罰款一萬元”。
另查，鄉(xiāng)土青面館于2018年11月30日重新辦理了《食品經營許可證》(有效期自2018年11月30日至2023年9月11日)，經營項目增加了“冷食類食品制售，限蔬果拼盤”。2019年3月，因機構改革，原延慶區(qū)食藥監(jiān)局并入新成立的延慶區(qū)市場監(jiān)管局。
延慶區(qū)市場監(jiān)管局申請再審稱：被訴處罰決定認定事實清楚、證據確鑿、程序合法、適用法律正確、過罰相當，嚴格依據法律賦予的職權，在法律范圍內嚴格執(zhí)行法律的規(guī)定，切實履行法律賦予的市場監(jiān)管職責。二審法院變更罰款數額系適用法律錯誤，未考慮違法行為的性質、情節(jié)與社會危害程度，變更罰款額度明顯不當。二審判決與北京市已生效同類案件的裁判結果明顯有異等。故請求撤銷二審判決，駁回鄉(xiāng)土青面館的二審上訴請求，維持一審判決等。
本院認為，關于原延慶區(qū)食藥監(jiān)局作為延慶區(qū)食品安全監(jiān)督管理部門，具有對投訴人反映的鄉(xiāng)土青面館超過行政許可范圍從事網絡食品經營的行為進行行政處罰的法定職責、處罰時限以及鄉(xiāng)土青面館實施了違法行為的事實，雙方當事人對此均未提出異議，本院不予贅述，同意二審法院相關意見。根據當事人陳述的意見，本案焦點問題為：原延慶區(qū)食藥監(jiān)局所作被訴處罰決定中處罰幅度是否適當，二審法院變更罰款數額及適用法律是否正確。
關于上述焦點問題，本院認為，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)作為保障和監(jiān)督行政機關實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益的一項基本法律，對行政處罰的種類、設定及實施作出了規(guī)范?！妒称钒踩ā肥且?guī)范食品安全生產經營活動及其監(jiān)督管理的基本法律。在處罰食品安全違法行為時，《食品安全法》相對于《行政處罰法》而言是特別法，按照“特別法優(yōu)先于一般法”的原則，通常應優(yōu)先適用《食品安全法》，當《食品安全法》沒有明確規(guī)定時，可以適用《行政處罰法》的規(guī)定。
《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。第五條規(guī)定，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。根據上述規(guī)定，行政機關實施行政處罰時，應當遵循過罰相當原則行使自由裁量權，實施行政處罰應當以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節(jié)及社會危害程度相當;處罰種類和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應。行政處罰的目的不僅是懲罰違法行為人，還應當兼具教育的功能。通過適度的處罰，一方面能夠起到懲罰違法行為人、糾正違法行為，使其自覺履行處罰的作用，另一方面還能夠起到教育、警示其他公民的作用?！缎姓幜P法》第二十七條第一款規(guī)定，當事人有下列情形之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：(一)主動消除或者減輕違法行為危害后果的;(二)受他人脅迫有違法行為的;(三)配合行政機關查處違法行為有立功表現的;(四)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。“從輕處罰”是指在法定幅度內選擇較低限度予以處罰，“減輕處罰”是指在法定幅度最低限以下予以處罰。
《網絡食品安全查處辦法》第十六條規(guī)定，入網食品生產經營者應當依法取得許可，入網食品生產者應當按照許可的類別范圍銷售食品，入網食品經營者應當按照許可的經營項目范圍從事食品經營。法律、法規(guī)規(guī)定不需要取得食品生產經營許可的除外。取得食品生產許可的食品生產者，通過網絡銷售其生產的食品，不需要取得食品經營許可。取得食品經營許可的食品經營者通過網絡銷售其制作加工的食品，不需要取得食品生產許可。第三十八條規(guī)定，違反本辦法第十六條規(guī)定，入網食品生產經營者未依法取得食品生產經營許可的，或者入網食品生產者超過許可的類別范圍銷售食品、入網食品經營者超過許可的經營項目范圍從事食品經營的，依照《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定處罰?！妒称钒踩ā返谝话俣l第一款規(guī)定，違反本法規(guī)定，未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款?！秶沂称匪幤繁O(jiān)管總局辦公廳關于食品安全行政處罰法律適用有關事項的通知》(食藥監(jiān)辦法函[2016]668號，以下簡稱《食品安全處罰事項的通知》)第一條和第三條中規(guī)定，各級食品藥品監(jiān)督管理部門在行政執(zhí)法中，應當綜合運用《食品安全法》和《行政處罰法》的相關規(guī)定，切實做到處罰法定、過罰相當、處罰與教育相結合，可以按照《行政處罰法》中從輕、減輕及不予處罰的規(guī)定執(zhí)行。
本案中，鄉(xiāng)土青面館銷售超過許可事項的涼菜售價僅為27元，未造成實際危害后果，且在行政機關立案查處后立刻停止違法行為，依據《行政處罰法》第二十七條第一款第四項的規(guī)定，應予減輕處罰。同時，參照上述《食品安全處罰事項的通知》規(guī)定，若依據《食品安全法》對鄉(xiāng)土青面館處以五萬元罰款，該處罰幅度存在明顯不當，被訴處罰決定違反過罰相當原則。因此，二審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十七條第一款規(guī)定，變更原延慶區(qū)食藥監(jiān)局作出的被訴處罰決定中“罰款五萬元”為“罰款一萬元”，并無不當。
綜上，二審法院撤銷一審判決并變更被訴處罰決定中的罰款數額，并無不當，適用法律正確。延慶區(qū)市場監(jiān)管局申請再審的依據不足，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定，依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款規(guī)定，裁定如下：
駁回北京市延慶區(qū)市場監(jiān)督管理局的再審申請。
審 判 長 馬宏玉
審 判 員 賈宇軍
審 判 員 劉天毅
二〇二〇年七月十七日
法官助理 張佳欣
書 記 員 魏 彬
