大包食品開封后小包銷售，是否要取得食品生產(chǎn)許可？
行 政 判 決 書
(2021)京04行終9號
上訴人(一審原告)：林曉源……
被上訴人(一審被告)：北京市豐臺(tái)區(qū)市場監(jiān)督管理局……
被上訴人(一審被告)：北京市市場監(jiān)督管理局……
一審第三人：北京古慈漢方生物科技有限公司……
上訴人林曉源因訴北京市豐臺(tái)區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局)、北京市市場監(jiān)督管理局(以下簡稱市市監(jiān)局)行政處理及行政復(fù)議一案，不服北京互聯(lián)網(wǎng)法院(以下簡稱一審法院)(2020)京0491行初6號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于2021年3月11日公開開庭審理了本案。上訴人林曉源，被上訴人豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局的委托代理人鄭召慧、曹慧，被上訴人市市監(jiān)局的委托代理人張曉清、黃薇，一審第三人北京古慈漢方生物科技有限公司(以下簡稱古慈漢方公司)的委托代理人李勇到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
2019年9月12日，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局作出《投訴舉報(bào)辦理告知書》(以下簡稱被訴投訴舉報(bào)告知)，主要內(nèi)容為：經(jīng)立案調(diào)查，1.古慈漢方公司《營業(yè)執(zhí)照》《食品經(jīng)營許可證》齊全并合法有效，該公司是食品經(jīng)營企業(yè)，不需要《食品生產(chǎn)許可證》;2.林曉源購買的干海參均系古慈漢方公司從生產(chǎn)廠家大包購進(jìn)，該食品大包裝標(biāo)簽標(biāo)示生產(chǎn)方信息、保質(zhì)期以及生產(chǎn)許可證等事項(xiàng)符合《中華人民共和國食品安全法》相應(yīng)規(guī)定。古慈漢方公司購進(jìn)上述食品后，根據(jù)客戶需求以散裝稱重形式對外進(jìn)行銷售，該公司銷售的干海參不屬于預(yù)包裝食品，屬于銷售散裝食品，其標(biāo)識標(biāo)注不違反《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)的規(guī)定。故該舉報(bào)違法事實(shí)不成立，將予以結(jié)案。林曉源不服，向市市監(jiān)局申請行政復(fù)議，市市監(jiān)局于2020年1月6日作出京市監(jiān)復(fù)[2019]897號《行政復(fù)議決定書》(以下簡稱被訴復(fù)議決定)，決定維持被訴投訴舉報(bào)告知。
一審法院經(jīng)審理查明，2019年3月29日林曉源在天貓商城“古慈漢方旗艦店”下單購買“淡干海參50-60頭野生深海底播6-7年刺參干貨500g禮盒”2份，單價(jià)6980元，實(shí)際支付13910元。2019年4月4日，林曉源以電話形式進(jìn)行舉報(bào)，稱其2019年3月29日在天貓古慈漢方旗艦店購買的干海參沒有顯示生產(chǎn)方信息跟保質(zhì)期，只有一個(gè)生產(chǎn)日期，跟賣家聯(lián)系，對方說沒有生產(chǎn)許可證。該天貓店鋪運(yùn)營公司名稱為北京古慈漢方生物科技有限公司。2019年4月8日，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局電話告知林曉源其舉報(bào)已經(jīng)受理。同年4月11日，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局對古慈漢方公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查。古慈漢方公司提供了營業(yè)執(zhí)照及涉案食品資質(zhì)、進(jìn)銷存記錄等材料。同年4月24日，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局再次收到林曉源的舉報(bào)，稱其于2019年3月29日在古慈漢方公司購買的涉案食品沒有標(biāo)注生產(chǎn)方信息和保質(zhì)期，古慈漢方公司自稱沒有生產(chǎn)許可證。另外贈(zèng)送的兩包小米也沒有標(biāo)注生產(chǎn)日期。同年4月25日，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局審批同意延長林曉源4月4日投訴舉報(bào)立案審批日期。2019年5月16日，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局以古慈漢方公司涉嫌違反《食品安全法》第六十七條為由決定立案調(diào)查，并決定將4月24日的舉報(bào)與4月4日的舉報(bào)合并立案。2019年6月24日、7月12日、8月6日、8月23日豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局分別決定延長辦理時(shí)限，具體為：6月24日、8月6日分別決定延長4月4日收到的涉案舉報(bào)辦理時(shí)限30個(gè)工作日、60個(gè)工作日;7月12日、8月23日分別決定延長4月24日收到的涉案舉報(bào)辦理時(shí)限30個(gè)工作日、60個(gè)工作日。2019年9月12日，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局以無法確認(rèn)古慈漢方的違法行為，違法事實(shí)不清為由決定結(jié)案，并于同日作出被訴投訴舉報(bào)答復(fù)，同年9月20日向林曉源郵寄，后于次日被簽收。林曉源不服，于2019年10月8日向市市監(jiān)局申請行政復(fù)議，同日市市監(jiān)局依法受理，經(jīng)2019年12月4日延長復(fù)議審理期限后于2020年1月6日作出被訴復(fù)議決定，認(rèn)為古慈漢方公司委托煙臺(tái)海中礁海珍品有限公司(以下簡稱海中礁公司)生產(chǎn)干海參，再以散裝稱重形式通過網(wǎng)絡(luò)渠道對外銷售，已通過銷售頁面形式向消費(fèi)者明示涉案食品的生產(chǎn)日期或批號、保質(zhì)期、生產(chǎn)者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，被訴投訴舉報(bào)答復(fù)并無不當(dāng)，故維持了被訴投訴舉報(bào)答復(fù)。林曉源亦不服，遂向一審法院提起行政訴訟。
另查，古慈漢方公司的營業(yè)執(zhí)照及食品經(jīng)營許可證記載，該公司經(jīng)營范圍包含“批發(fā)(非實(shí)物方式)預(yù)包裝食品、銷售保健食品、預(yù)包裝食品銷售、不含冷藏冷凍食品;散裝食品銷售，不含冷藏冷凍食品，不含熟食。”海中礁公司具有干海參和即食海參的生產(chǎn)許可證，古慈漢方公司與海中礁公司簽訂《委托加工合同》，委托海中礁公司為其加工海參系列產(chǎn)品，合同有效期自2017年1月11日起至2020年1月10日止。古慈漢方公司分別于2019年2月28日、3月16日在海中礁公司購進(jìn)生產(chǎn)日期為2019年2月28日、3月15日的干海參。來貨包裝上標(biāo)簽均標(biāo)明品名、保質(zhì)期、生產(chǎn)商名稱、生產(chǎn)商地址、委托方名稱、委托方地址、批號、生產(chǎn)日期等信息。2019年9月5日，海中礁公司出具《情況說明》，內(nèi)容為“生產(chǎn)方海中礁公司負(fù)責(zé)海參的加工，根據(jù)古慈漢方公司預(yù)定的總量以大包簡裝提供給古慈漢方公司，其自行根據(jù)銷售情況散裝稱重出售。出庫時(shí)海中礁公司根據(jù)古慈漢方公司訂購的總量在大包裝上附上合規(guī)的商品標(biāo)簽發(fā)出，古慈漢方公司酌情在散裝稱重銷售時(shí)根據(jù)客戶的要求提供標(biāo)簽內(nèi)容。”在涉案食品的交易快照中，涉案食品購買頁面顯示了委托生產(chǎn)方的名稱、地址，涉案食品的產(chǎn)地、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等信息。
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，《食品安全法》第六條第二款規(guī)定，“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定，確定本級食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。”《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上市場監(jiān)督管理部門管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”第七條規(guī)定，“縣級、設(shè)區(qū)的市級市場監(jiān)督管理部門依職權(quán)管轄本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政處罰案件，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定由省級以上市場監(jiān)督管理部門管轄的除外。”依據(jù)上述規(guī)定，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局作為市場監(jiān)督管理部門，對于違反《食品安全法》的相關(guān)違法行為，具有進(jìn)行查處并作出行政處罰決定的法定職責(zé)。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第十二條第一款規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。本案中，市市監(jiān)局作為豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局的上一級主管部門，具有受理對該局作出的行政行為不服提起的行政復(fù)議申請，履行行政復(fù)議職責(zé)并作出行政復(fù)議決定的法定職責(zé)。
根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)及各方當(dāng)事人的訴、辯意見，本案的爭議焦點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：一、涉案食品屬于散裝食品還是預(yù)包裝食品;二、古慈漢方公司的散裝銷售行為是否屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的行為;三、古慈漢方公司僅在電商平臺(tái)銷售頁面示明委托生產(chǎn)方的名稱、地址，涉案食品的產(chǎn)地、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等信息是否妥當(dāng)。
一、涉案食品屬于散裝食品還是預(yù)包裝食品
《食品安全法》第一百五十條規(guī)定，“預(yù)包裝食品，指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料、容器中的食品。”《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)第2.1“預(yù)包裝食品”規(guī)定，“預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量限范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識的食品。”在認(rèn)定食品是否屬于預(yù)包裝食品時(shí)，不能僅僅從食品包裝后最終呈現(xiàn)的狀態(tài)來認(rèn)定，更應(yīng)該從食品的生產(chǎn)主體是否具備食品生產(chǎn)加工資質(zhì)，生產(chǎn)途徑是否要求即時(shí)加工制作、銷售以及保質(zhì)期限等因素進(jìn)行綜合考量。預(yù)包裝食品不能等同于有包裝食品，其核心意義強(qiáng)調(diào)食品起始狀態(tài)和生產(chǎn)加工條件，而非最終狀態(tài)。在我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系中，預(yù)包裝食品特指具備食品生產(chǎn)加工資質(zhì)的主體所生產(chǎn)出來的帶有包裝的產(chǎn)品，明確排除了四類食品，即現(xiàn)制現(xiàn)售食品、散裝食品、食用農(nóng)產(chǎn)品以及小作坊和食品攤販銷售的食品。本案中，古慈漢方公司從海中礁公司進(jìn)貨，根據(jù)購買者要求的數(shù)量將大包來貨進(jìn)行散裝銷售，可以認(rèn)定其銷售的是散裝海參。故本案中涉案食品是散裝食品而不是預(yù)包裝食品。
二、古慈漢方公司的散裝銷售行為是否屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的行為
古慈漢方公司的營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍中包含“散裝食品銷售”此項(xiàng)，該公司在其提供給豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局的《情況說明》中自述，收到海中礁公司的大包來貨后，要開封整理海參的斷刺斷足，檢查挑選，再根據(jù)顧客訂購的量稱重，放到指定或通用包裝里出售。古慈漢方公司的上述散裝銷售過程未改變海參的物理性狀和化學(xué)性質(zhì)，不屬于未經(jīng)許可從事生產(chǎn)經(jīng)營行為，不需取得食品生產(chǎn)許可證。綜上，古慈漢方公司的散裝銷售涉案海參的行為不應(yīng)認(rèn)定為未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的行為。
三、古慈漢方公司僅在電商平臺(tái)銷售頁面示明委托生產(chǎn)方的名稱、地址，涉案食品的產(chǎn)地、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期等信息是否妥當(dāng)
《食品安全法》第六十八條規(guī)定，“食品經(jīng)營者銷售散裝食品，應(yīng)當(dāng)在散裝食品的容器、外包裝上標(biāo)明食品的名稱、生產(chǎn)日期或者生產(chǎn)批號、保質(zhì)期以及生產(chǎn)經(jīng)營者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容。”根據(jù)《食品安全法》立法原意，上述規(guī)定是為了保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有助于消費(fèi)者了解食品的安全性，以防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)。其中關(guān)于散裝食品的容器、外包裝應(yīng)理解為放置整包散裝食品的容器、外包裝，而非擴(kuò)展至將整包散裝食品分別稱量后再分別進(jìn)行包裝的外包裝或容器上。具體到本案中，古慈漢方公司通過網(wǎng)絡(luò)對外銷售涉案食品，其在淘寶店鋪銷售頁面已對外公示涉案食品的生產(chǎn)日期、批號、保質(zhì)期、生產(chǎn)者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容，有助于消費(fèi)者了解涉案產(chǎn)品的具體信息，應(yīng)視為符合《食品安全法》關(guān)于散裝食品對外公示相應(yīng)信息的規(guī)定。
鑒此，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局在收到林曉源的舉報(bào)后，對古慈漢方公司進(jìn)行了現(xiàn)場調(diào)查并進(jìn)行詢問工作，最終以無法確認(rèn)古慈漢方公司的違法行為，違法事實(shí)不清為由決定結(jié)案并作出書面答復(fù)送達(dá)林曉源，已履行了法定職責(zé)，并無不當(dāng)。
市市監(jiān)局在法定復(fù)議期限內(nèi)，履行了受理、審查、決定、送達(dá)等程序，復(fù)議程序并無不當(dāng)。
綜上，林曉源的相關(guān)訴訟請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第一款的規(guī)定，判決駁回林曉源的全部訴訟請求。
林曉源不服一審判決，向本院上訴稱，一審判決明顯是違背基本的事實(shí)和證據(jù)作出的不公平判決，一審法院漏掉篡改標(biāo)簽這些內(nèi)容不審理。上訴請求：1.撤銷北京互聯(lián)網(wǎng)法院(2020)京0491行初6號判決書結(jié)果或者發(fā)回重審;2.撤銷豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局2019年9月12日作出的被訴投訴舉報(bào)告知;3.撤銷市市監(jiān)局2020年1月6日作出的被訴復(fù)議決定;4.確認(rèn)豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局對自己作出的行政行為沒有處罰，包庇違法，屬于監(jiān)管失職;5.確認(rèn)豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局對投訴舉報(bào)辦理過程中程序違法;6.判令豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局對舉報(bào)作出新的具體行政行為，并且書面告知申請人處理結(jié)果;7.判令本案的一、二審訴訟費(fèi)由豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局、市市監(jiān)局共同承擔(dān)。
豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局答辯稱，同意一審判決，請求駁回林曉源的上訴請求。
市市監(jiān)局答辯稱，同意一審判決，請求駁回林曉源的上訴請求。
古慈漢方公司述稱，同意一審判決，請求駁回林曉源的上訴請求。
各方當(dāng)事人提交的證據(jù)均已隨案移送至本院。本院經(jīng)審查，一審法院認(rèn)證意見并無不當(dāng)，本院依法予以確認(rèn)。本案二審?fù)徠陂g，上訴人林曉源當(dāng)庭向本院提交以下證據(jù)：……
本院另查，登記日期為2018年8月8日、2019年6月3日古慈漢方公司的營業(yè)執(zhí)照記載，該公司住所地為北京市豐臺(tái)區(qū)城南嘉園益城園**樓**2-0802，，后該公司住所地變更2020年3月16日該公司的營業(yè)執(zhí)照記載，，該公司住所地為北京市昌平區(qū)天通中苑****樓****
本院認(rèn)為，本案中，林曉源通過電話方式進(jìn)行投訴舉報(bào)，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局提交的舉報(bào)登記表系對林曉源投訴舉報(bào)內(nèi)容的記錄。根據(jù)舉報(bào)登記表的記載，林曉源投訴的事項(xiàng)為其2019年3月29日在天貓商城“古慈漢方旗艦店”購買干海參，收到貨物之后沒有顯示生產(chǎn)方信息、保質(zhì)期、賣家說沒有生產(chǎn)許可證。被訴投訴舉報(bào)告知是針對林曉源投訴舉報(bào)事項(xiàng)的處理答復(fù)。本案審查豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局是否履行了法定職責(zé)以及告知是否合法，均以舉報(bào)登記表記載的內(nèi)容為基礎(chǔ)而不能將舉報(bào)登記表以外的其他問題納入本次投訴舉報(bào)處理的范圍。因此，上訴人林曉源在本案審理過程中所提出的豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局未對林曉源2020年4月3日第二次所購海參涉嫌違法等問題進(jìn)行處理均不屬于本案審查范圍。
《食品安全法》第六十七條規(guī)定，預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽。標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明下列事項(xiàng)：(一)名稱、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期;(二)成分或者配料表;(三)生產(chǎn)者的名稱、地址、聯(lián)系方式;(四)保質(zhì)期;(五)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)代號;(六)貯存條件;(七)所使用的食品添加劑在國家標(biāo)準(zhǔn)中的通用名稱;(八)生產(chǎn)許可證編號;(九)法律、法規(guī)或者食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定應(yīng)當(dāng)標(biāo)明的其他事項(xiàng)。專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品，其標(biāo)簽還應(yīng)當(dāng)標(biāo)明主要營養(yǎng)成分及其含量。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)對標(biāo)簽標(biāo)注事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。該法第六十八條規(guī)定，食品經(jīng)營者銷售散裝食品，應(yīng)當(dāng)在散裝食品的容器、外包裝上標(biāo)明食品的名稱、生產(chǎn)日期或者生產(chǎn)批號、保質(zhì)期以及生產(chǎn)經(jīng)營者名稱、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容?？梢?，《食品安全法》對預(yù)包裝食品和散裝食品的標(biāo)注要求不同，涉案食品標(biāo)注是否合法以涉案食品究竟屬于預(yù)包裝食品還是散裝食品為基礎(chǔ)?！妒称钒踩ā返谝话傥迨畻l規(guī)定，預(yù)包裝食品，指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料、容器中的食品?！额A(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)第2.1關(guān)于“預(yù)包裝食品”的術(shù)語和定義為“預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量限范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識的食品。”本案中，古慈漢方公司從海中礁公司進(jìn)貨，根據(jù)購買者要求的數(shù)量將大包來貨進(jìn)行散裝銷售，可以認(rèn)定其銷售的是散裝海參。故本案中涉案食品是散裝食品而不是預(yù)包裝食品。古慈漢方公司的營業(yè)執(zhí)照及食品經(jīng)營許可證記載，該公司經(jīng)營范圍包含“散裝食品銷售”。根據(jù)古慈漢方公司與海中礁公司簽訂的《委托加工合同》以及古慈漢方公司提供給豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局的《情況說明》，古慈漢方公司的上述散裝銷售過程未改變海參的物理性狀和化學(xué)性質(zhì)，不屬于未經(jīng)許可從事生產(chǎn)經(jīng)營行為，不需取得食品生產(chǎn)許可證。古慈漢方公司采取在淘寶店鋪銷售頁面展示上公示《食品安全法》規(guī)定散裝食品容器、外包裝上必須標(biāo)明的內(nèi)容這一方式，可以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者在購買食品時(shí)獲知相關(guān)信息的目的，消費(fèi)者可以根據(jù)上述信息了解涉案食品的相關(guān)信息，應(yīng)視為符合《食品安全法》第六十八條的規(guī)定。因此，豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局作出的被訴舉報(bào)告知及市市監(jiān)局作出的被訴復(fù)議決定，并無不當(dāng)。
綜上，一審判決駁回林曉源訴訟請求正確，本院予以維持。林曉源關(guān)于撤銷一審判決或發(fā)回重審、撤銷被訴投訴舉報(bào)告知和被訴復(fù)議決定、確認(rèn)豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局監(jiān)管失職、確認(rèn)豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局對投訴舉報(bào)辦理過程程序違法、責(zé)令豐臺(tái)區(qū)市監(jiān)局對舉報(bào)作出新的具體行政行為等訴訟請求缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，其上訴理由不能成立，其上訴請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人林曉源負(fù)擔(dān)(已交納)。
本判決為終審判決。
審 判 長 韓繼先
審 判 員 吳 薇
審 判 員 賈 毅
二〇二一年三月三十一日
法官助理 程 曼
書 記 員 李喬伊
