貴港市市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法存在的問題和對策建議
機(jī)構(gòu)改革后，隨著職能調(diào)整和人員合并，職能轉(zhuǎn)變服務(wù)升級對市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法的要求不斷提高，市場監(jiān)管部門現(xiàn)行的行政執(zhí)法機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)法治建設(shè)和改革發(fā)展的需要，完善市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法機(jī)制是當(dāng)前亟待解決的重要問題。
一、當(dāng)前市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法中存在的問題
(一)市場監(jiān)管執(zhí)法力量需進(jìn)一步加強(qiáng)。
一是執(zhí)法人員數(shù)量與監(jiān)管職能不匹配。機(jī)構(gòu)改革前，原質(zhì)監(jiān)局、鹽務(wù)局、價監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)等部門在基層沒有派出機(jī)構(gòu)，目前大部分市場監(jiān)管所是將原工商、食藥監(jiān)監(jiān)管所整合后成立，承擔(dān)的職能包括辦證辦照等行政許可事項、以及原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價等全口徑監(jiān)管，還包括各類市場巡查、專項整頓、消費投訴、執(zhí)法檢查、統(tǒng)計報表等工作。工商監(jiān)管原本就具有監(jiān)管對象量大面廣的特點，“三合一” 體制調(diào)整后，隨著質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)職能的并入，大市場監(jiān)管的對象在體量、覆蓋面和復(fù)雜性方面都大幅度擴(kuò)展，但職能擴(kuò)展的同時，執(zhí)法人員并未得到相應(yīng)補(bǔ)充。全市共有6個市場監(jiān)管局，87個監(jiān)管所，行政執(zhí)法人員997人，且很多監(jiān)管所只有2至4人，工作應(yīng)接不暇。如港南區(qū)東津市場監(jiān)管所在崗人員僅2人，執(zhí)法人員外出執(zhí)法，導(dǎo)致被群眾投訴無人在崗辦照的情況時有發(fā)生。因此，基層部門要實現(xiàn)全面有效的監(jiān)管，還面臨著相當(dāng)大的困難。
二是執(zhí)法人員專業(yè)與監(jiān)管領(lǐng)域不匹配。各級監(jiān)管部門普遍缺乏食品藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)計量等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識和專業(yè)技術(shù)人員。如港南區(qū)目前共有醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)211家，醫(yī)療器械、藥品使用單位約627家，分布在城區(qū)和9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但港南區(qū)市場監(jiān)管局在藥品、醫(yī)療器械監(jiān)管一線中只有5人屬于藥學(xué)專業(yè)人員。執(zhí)法人員無相應(yīng)專業(yè)的學(xué)歷背景，業(yè)務(wù)知識體系單一，在日益專業(yè)化、規(guī)范化的監(jiān)管工作中捉襟見肘，嚴(yán)重制約和影響執(zhí)法辦案效果。
三是執(zhí)法人員年齡與監(jiān)管手段不匹配。執(zhí)法人員特別是基層監(jiān)管人員年齡普遍老化，難以勝任當(dāng)前執(zhí)法全過程記錄的音像記錄、電腦操作記錄等基礎(chǔ)工作需要，難以適應(yīng)“大市場”背景下新型監(jiān)管模式的需要。
四是執(zhí)法人員重心與監(jiān)管任務(wù)不匹配。市場監(jiān)管所劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦)管理后，年輕和專業(yè)的市場監(jiān)管執(zhí)法骨干被抽調(diào)或挪用去完成政府工作，工作重心發(fā)生偏移，重點監(jiān)管任務(wù)無法落實，本就已嚴(yán)重短缺的市場監(jiān)管執(zhí)法力量被進(jìn)一步削弱，基層監(jiān)管能力下滑，市場監(jiān)管“最后一公里”疏于職守?；鶎邮袌霰O(jiān)管部門除承擔(dān)正常的市場監(jiān)管工作外，還要承擔(dān)更多的綜合性工作，包括包村、拆遷、創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)建、協(xié)助處理信訪、秸稈禁燒、防汛、環(huán)保等，嚴(yán)重影響法定職責(zé)的履行，加大職能越位、錯位、缺位發(fā)生的可能，甚至出現(xiàn) “兜底”現(xiàn)象。
五是執(zhí)法人員保障與監(jiān)管需求不匹配。很多市場監(jiān)管所，尤其是劃歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)(街道)管理的市場監(jiān)管所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推進(jìn)緩慢，行政單位的標(biāo)準(zhǔn)配置人員編制、車輛編制、執(zhí)法經(jīng)費等落實不到位，執(zhí)法工作保障與工作需要差距極大，執(zhí)法隊伍建設(shè)嚴(yán)重滯后。執(zhí)法經(jīng)費、執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、快速檢驗檢測設(shè)備等執(zhí)法裝備缺口較大，無法滿足監(jiān)管執(zhí)法需要，嚴(yán)重制約監(jiān)管效能的提升。
(二)市場監(jiān)管法律法規(guī)制約問題需進(jìn)一步解決。
“三局合一”后，新的市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法權(quán)與現(xiàn)行法律法規(guī)沒有有機(jī)銜接，執(zhí)法主體法定依據(jù)不足，存在行政復(fù)議或訴訟風(fēng)險。機(jī)構(gòu)改革后，仍各自沿用之前的執(zhí)法依據(jù)，原工商、食藥、質(zhì)監(jiān)職責(zé)交叉，一個案件涉及多部法律法規(guī)規(guī)章，法律適用沖突，難以定性處罰。部分市場監(jiān)管法規(guī)和規(guī)章的出臺進(jìn)度緩慢。
(三)市場監(jiān)管政務(wù)服務(wù)效能需進(jìn)一步提升。
目前各部門使用業(yè)務(wù)系統(tǒng)大都是國垂或區(qū)垂系統(tǒng)，系統(tǒng)間沒有數(shù)據(jù)對接或?qū)硬涣鲿?，存?ldquo;數(shù)據(jù)壁壘”，制約了“一網(wǎng)通辦”。各系統(tǒng)對案件信息錄入、公示，內(nèi)容大同小異，但又各自獨立。平臺之間獨立運(yùn)行，建設(shè)重復(fù)率高、兼容性差，出現(xiàn)行政執(zhí)法信息“孤島”的現(xiàn)象。比如一個行政處罰決定需要重復(fù)錄入國家市場監(jiān)管總局企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國家公共信用信息中心信用系統(tǒng)、廣西壯族自治區(qū)人民政府“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)、人民政府門戶網(wǎng)站等多個系統(tǒng)。另外“一窗受理”服務(wù)模式實施后，業(yè)務(wù)從“單科”到“全科”轉(zhuǎn)變，窗口人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，能力素質(zhì)待進(jìn)一步提升。
(四)市場監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督形式需進(jìn)一步多樣化。
以前行政執(zhí)法監(jiān)督形式主要是對行政處罰案件進(jìn)行監(jiān)督，即通過案件評查等方式對行政處罰案件從主體、證據(jù)、定性、適用法律、處罰適當(dāng)性及程序等方面進(jìn)行監(jiān)督審查。但對“三合一”后市場監(jiān)管部門的行政許可、不作為、亂作為等行政行為還沒有找到可靠的監(jiān)督手段。一些基層市場監(jiān)管所偏重經(jīng)濟(jì)處罰，對行政法律規(guī)定的處罰與教育相結(jié)合的原則不領(lǐng)會，不會運(yùn)用警告、通報批評、限期改正、責(zé)令停業(yè)整改等措施，致使一些違法違規(guī)現(xiàn)象屢屢存在。如當(dāng)前農(nóng)資市場頻發(fā)的銷售假肥料、農(nóng)藥、假種子等現(xiàn)象，由于都是游商散銷，散布在廣大農(nóng)村，缺乏有力監(jiān)管，事后處置困難，使得消費者與守法經(jīng)營者的合法權(quán)益得不到充分保障。市場監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督形式過于單一，難于形成監(jiān)督合力。
(五)行政執(zhí)法三項制度的建立還不夠完善。
市場監(jiān)管部門在行政執(zhí)法三項制度的實施上還不夠深入、具體、全面。行政執(zhí)法公示方面，行政執(zhí)法決定公示的范圍、內(nèi)容、方式、時限有待完善;執(zhí)法全過程記錄方面，文字記錄和音像記錄資料的記錄、保管、制作入卷方面還不夠規(guī)范，特別是音像記錄資料入卷的很少;重大執(zhí)法決定法制審核方面，開展法制審核人員業(yè)務(wù)能力、法律專業(yè)知識不強(qiáng)，缺乏專業(yè)培訓(xùn)，照書本靠經(jīng)驗審核的多，需要提高法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力;涉及法制審核的范圍、內(nèi)容和程序有待進(jìn)一步細(xì)化、明確。
二、關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化市場監(jiān)管行政執(zhí)法的建議
(一)運(yùn)用信息化和現(xiàn)代化力量，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)，夯實依法行政基礎(chǔ)。市場監(jiān)管行政執(zhí)法是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要提高監(jiān)管能力和執(zhí)法水平就必須提高這支隊伍的素質(zhì)。一是加強(qiáng)行政執(zhí)法人員法律知識、業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，提高嚴(yán)格執(zhí)法的能力和水平。二是定期對行政執(zhí)法人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和執(zhí)法紀(jì)律教育。通過教育培養(yǎng)執(zhí)法人員嚴(yán)格履行法定職責(zé)的自覺性，樹立廉潔奉公、嚴(yán)格執(zhí)法的品質(zhì)和作風(fēng)。三是嚴(yán)格把好行政執(zhí)法隊伍進(jìn)入關(guān)，針對不同的執(zhí)法崗位，對行政執(zhí)法人員的文化知識、法律知識、專業(yè)知識層次提出不同要求，進(jìn)一步建立健全執(zhí)法辦案人才庫，強(qiáng)化專業(yè)化執(zhí)法人員的發(fā)現(xiàn)、儲備、培養(yǎng)和使用，努力改善和提高行政執(zhí)法隊伍的知識結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法人員辦案技巧和實戰(zhàn)水平，加強(qiáng)市場監(jiān)管執(zhí)法能力。
(二)嚴(yán)把抽(借)調(diào)及派駐關(guān)，同時積極加強(qiáng)與地方政府的溝通，謀求理解和支持。一是減少市場監(jiān)管部門抽(借)調(diào)及派駐到其他單位的人員數(shù)量，確保不應(yīng)超過在編在職人員的10%，保障市場監(jiān)管部門各項工作得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是尋求地方政府的理解和支持，市場監(jiān)管執(zhí)法工作與地方政府的支持密不可分，有些執(zhí)法工作得不到政府的支持，很大程度上是因為這些工作與領(lǐng)導(dǎo)的考慮存在偏差。開展執(zhí)法活動前后，應(yīng)本著有理、有利、有節(jié)的態(tài)度，積極與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行交流、溝通，做到既依法辦事、又合情合理，從而取得支持和理解。同時，多與當(dāng)?shù)卣疁贤ǎ谕瓿杀韭毠ぷ鞯那疤嵯?，積極參與政府的綜合性工作。
(三)創(chuàng)新行政執(zhí)法監(jiān)督的形式，著力形成統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督合力。行政處罰和行政許可等行政執(zhí)法案卷評查是實踐中使用頻次較高、范圍較大、效果較好、比較成熟的制度。同時運(yùn)用警告、通報批評、限期改正、責(zé)令停業(yè)整改等措施，處罰與教育相結(jié)合，多舉措進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督，做到執(zhí)法為民、依法行政。行政執(zhí)法監(jiān)督是全局性的工作，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)從全局的高度考慮問題，形成各個監(jiān)督職能部門相互配合、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有力的統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制。要將監(jiān)督事與監(jiān)督人緊密結(jié)合，提高行政執(zhí)法監(jiān)督的實效性，形成行政執(zhí)法監(jiān)督的合力。
(四)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。任何管理都不應(yīng)該是只唱“獨角戲”，“包打天下”的做法會給我們的執(zhí)法監(jiān)管工作造成疲于應(yīng)付的被動局面，市場監(jiān)管工作具有專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、任務(wù)量大的特點，更需要各部門的廣泛支持和參與。實踐證明，充分發(fā)動多職能部門的力量參與市場監(jiān)管執(zhí)法工作，是當(dāng)前解決執(zhí)法任務(wù)重、要求高與執(zhí)法人員少、力量不足矛盾的有效手段。一是運(yùn)用以“條塊結(jié)合、以塊為主、形成合力”的方式，加強(qiáng)與公安、消防、衛(wèi)健委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等各職能部門的橫向協(xié)調(diào)配合，整合執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法。二是發(fā)揮黨委政府的引導(dǎo)作用，在重要的時期、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，請黨委政府對市場監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查，以帶動市場主體進(jìn)行自我檢查，并主動爭取地方黨委、政府和人大、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，對市場監(jiān)管執(zhí)法給予調(diào)度的重視和強(qiáng)有力的支持。三是充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用，通過廣泛的宣傳，營造良好的市場監(jiān)管執(zhí)法工作的氛圍。通過建立綜合執(zhí)法的工作機(jī)制，完善上下銜接、內(nèi)外結(jié)合的執(zhí)法監(jiān)督措施和辦法，在發(fā)揮“主力軍”作用的同時，充分發(fā)動社會力量協(xié)助市場監(jiān)管行政執(zhí)法工作，真正把市場監(jiān)管部門唱“獨角戲”變?yōu)楦骷夵h委政府大力支持、各有關(guān)部門能力協(xié)作、各界群眾支持的“大合唱”。
(五)進(jìn)一步健全完善法律體系。法律是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)活動的準(zhǔn)繩，也是對行政行為進(jìn)行監(jiān)督和評價的依據(jù)，要嚴(yán)格依法行政就必須及時制定和完善各種法律、法規(guī)，建立起符合社會發(fā)展需要、科學(xué)完備的法律體系。市場監(jiān)管立法應(yīng)貫徹落實全面依法治國要求，發(fā)揮法治引領(lǐng)和推動作用，維護(hù)市場公平競爭，持續(xù)深化“放管服”改革，不斷增強(qiáng)法律法規(guī)的科學(xué)性和有效性，為打造國際一流營商環(huán)境奠定法制基礎(chǔ)。市場監(jiān)管有法可依，才能賦予監(jiān)管部門應(yīng)有的權(quán)力，才能保證監(jiān)管執(zhí)法的有效性。
(六)進(jìn)一步提升“線下辦”政務(wù)服務(wù)能力。大力推行網(wǎng)上辦、掌上辦，實現(xiàn)“不見面”審批，提升政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)辦率。一是希望通過頂層設(shè)計，完善政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，整合和歸集原來分散在各個部門的數(shù)據(jù)，促進(jìn)政府部門的數(shù)據(jù)和信息堅持“以共享為原則，以不共享為例外”，實現(xiàn)政府部門數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享，為高效的公共服務(wù)和公共管理提供技術(shù)支持，真正構(gòu)建“一網(wǎng)通辦”格局。二是全面推廣“網(wǎng)上辦”。通過媒體、公眾號等多種渠道，大力推廣網(wǎng)上辦事流程的宣傳工作，積極落實網(wǎng)辦工作，提高群眾網(wǎng)辦意識，引導(dǎo)和幫助群眾懂網(wǎng)上辦流程、會網(wǎng)上辦操作，愿網(wǎng)上辦。同時加強(qiáng)窗口人員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)力度，實現(xiàn)業(yè)務(wù)水平從“單科”到“全科”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提升能力素質(zhì)。
(七)加大經(jīng)費的投入力度。在保證行政執(zhí)法監(jiān)督正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，通過制訂統(tǒng)一的基層執(zhí)法裝備標(biāo)準(zhǔn)，推動改善執(zhí)法裝備差現(xiàn)狀，增強(qiáng)辦案一線的辦案能力。比如按標(biāo)準(zhǔn)給執(zhí)法人員配備執(zhí)法記錄儀、開發(fā)現(xiàn)場執(zhí)法軟件支持系統(tǒng)、配備食品快速檢測設(shè)備等。
(八)進(jìn)一步加大力度，全面深入推行三項制度，切實提升市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法規(guī)范化水平。堅持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”，建立健全行政執(zhí)法的事前、事中、事后公開機(jī)制，讓行政執(zhí)法在陽光下運(yùn)行，自覺接受群眾監(jiān)督。建立健全執(zhí)法全過程記錄信息收集、保存、管理、使用等工作制度，充分發(fā)揮全過程記錄信息在執(zhí)法監(jiān)督、輿情應(yīng)對、行政決策和健全社會信用體系等工作中的作用，對涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場執(zhí)法活動和執(zhí)法場所實現(xiàn)全過程音像記錄，推動重點監(jiān)管領(lǐng)域的嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。全面落實重大執(zhí)法決定法制審核制度，保證合法行政。督促各級執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)一步落實審核主體、確定審核范圍、明確審核內(nèi)容、細(xì)化審核程序，確保每項重大執(zhí)法決定必須經(jīng)過合法性審查，守住法律底線。
