探討查處“商品過度包裝”違法行為的法律適用
本刊智庫專家 孔迪
對于“商品過度包裝”，網(wǎng)上通俗解釋是：包裝的耗材過多、分量過重、體積過大、成本過高、裝潢過于華麗。“過度包裝”這個提法，筆者查到最早出現(xiàn)于2002年的《清潔生產(chǎn)促進法》第20條第2款“企業(yè)應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)品進行合理包裝，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產(chǎn)生”;2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第18條更為細(xì)化，“產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造，應(yīng)當(dāng)遵守國家有關(guān)清潔生產(chǎn)的規(guī)定。國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家經(jīng)濟和技術(shù)條件、固體廢物污染環(huán)境防治狀況以及產(chǎn)品的技術(shù)要求，組織制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，防止過度包裝造成環(huán)境污染”;2009年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于治理商品過度包裝工作的通知》(國辦發(fā)[2009]5號)，提出“商品過度包裝不僅浪費資源、污染環(huán)境，而且導(dǎo)致商品價格虛高，損害消費者利益，擾亂市場秩序，助長奢侈腐敗現(xiàn)象”，要求原質(zhì)檢總局盡快制定出臺《限制商品過度包裝要求 食品和化妝品》國家標(biāo)準(zhǔn);2009年3月31日，原質(zhì)檢總局正式發(fā)布了GB 23350-2009的強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，對常見的幾類食品和化妝品的“包裝空隙率”、“包裝層數(shù)”和“包裝成本占比”這3項指標(biāo)規(guī)定了強制性限值。
按照當(dāng)時國務(wù)院《通知》分工：原質(zhì)檢部門將商品包裝有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況納入日常監(jiān)督檢查內(nèi)容;原工商部門重點加強對商場、超市等場所執(zhí)行商品包裝有關(guān)規(guī)定的監(jiān)督檢查;對違反有關(guān)規(guī)定生產(chǎn)、銷售過度包裝商品的，有關(guān)部門要依法予以查處。可見，查處“商品過度包裝”違法行為是市場監(jiān)管部門的傳統(tǒng)執(zhí)法領(lǐng)域。
雖然是傳統(tǒng)領(lǐng)域，但對于生產(chǎn)、銷售過度包裝商品的案件，各地市監(jiān)部門(原質(zhì)檢、原工商)的理解和處理不盡相同，筆者使用“過度包裝”作為關(guān)鍵字，分別搜索了“中國裁判文書網(wǎng)”和“市場監(jiān)管行政處罰文書網(wǎng)”,近年來主要有三種處理意見：
一、違反《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》(1990.04.06實施)第23條“不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，禁止生產(chǎn)、銷售和進口”的規(guī)定，適用第33條分別對應(yīng)“生產(chǎn)/銷售/進口不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品(商品)”的罰則，分別作出“責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售”、“沒收產(chǎn)品，監(jiān)督銷毀或作必要技術(shù)處理”、“罰款貨值金額20%-50%或10%-20%”和“沒收違法所得”的處罰;
二、違反地方性法規(guī)中的義務(wù)性或禁止性條款，適用地方性法規(guī)罰則，例如：原《江西省標(biāo)準(zhǔn)化管理條例》(2002版)第30條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政主管部門責(zé)令改正，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額一倍以上三倍以下的罰款;有違法所得的，并處沒收違法所得”;《廈門經(jīng)濟特區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》(2009年修正)第13條規(guī)定“嚴(yán)禁生產(chǎn)、銷售下列產(chǎn)品：…(三)不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)要求的”，對應(yīng)罰則第36條“違反本條例第七條第二款或第十三條規(guī)定的，沒收未出廠、未售出部分的零部件、原材料或產(chǎn)品，沒收已出廠、已售出部分產(chǎn)品銷貨款，并可處以該批產(chǎn)品貨值一至五倍的罰款”;還有部分地區(qū)專門針對過度包裝制定了地方性法規(guī),如《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》(2013.2.1實施)第11條就作出了較為貼切的規(guī)定，“生產(chǎn)者違反強制性規(guī)定進行商品包裝的，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，限期改正。銷售者銷售違反強制性規(guī)定的商品的，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止銷售，限期改正;拒不停止銷售的，處二千元以上二萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處二萬元以上五萬元以下罰款”;
三、違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第32條、第39條“生產(chǎn)者、銷售者不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”的規(guī)定，依據(jù)第50條處罰“以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品貨值金額百分之五十以上三倍以下的罰款;有違法所得的，并處沒收違法所得…”。
筆者認(rèn)為：在2018年1月1日修訂后《標(biāo)準(zhǔn)化法》正式實施之前，對于“商品過度包裝”案件的查處，應(yīng)該適用《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》第33條的罰則進行處罰。首先，GB 23350是強制性國家標(biāo)準(zhǔn)，“包裝空隙率”、“包裝層數(shù)”和“包裝成本占比”這3項指標(biāo)更是強制性標(biāo)準(zhǔn)中的強制性條款，如產(chǎn)品經(jīng)法定檢驗機構(gòu)檢驗，不符合GB 23350標(biāo)準(zhǔn)中這3項限值即構(gòu)成“過度包裝”，從情節(jié)上已構(gòu)成“生產(chǎn)、銷售不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品”違法行為，舊版《標(biāo)準(zhǔn)化法》對此有禁止性規(guī)定但沒有罰則，配套的行政法規(guī)《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》第33條對此早已設(shè)定明確罰則。
其次，從常識來說，“商品包裝”與產(chǎn)品標(biāo)識、實物質(zhì)量是有顯著區(qū)別的項目，不能把商品“過度包裝”直接等同于商品實物質(zhì)量不合格。筆者在裁判文書網(wǎng)上搜索到多篇判例也持此觀點，如陜西高院(2017)陜民申1806號再審裁定書就寫到，“本院經(jīng)審查認(rèn)為：張某主張百XX公司提供的產(chǎn)品包裝不符合國家強制標(biāo)準(zhǔn)，空隙率超標(biāo)，但對產(chǎn)品質(zhì)量、數(shù)量未提出異議。
因產(chǎn)品包裝瑕疵不屬于產(chǎn)品本身的瑕疵，并未影響產(chǎn)品質(zhì)量，也無證據(jù)顯示對人身或財產(chǎn)構(gòu)成現(xiàn)實或潛在的危險，張某主張百XX公司構(gòu)成欺詐，未提交相應(yīng)證據(jù)證明，原審駁回其訴訟請求，并無不當(dāng)。張某的申請再審理由不能成立”。另外，“過度包裝”并非直接涉及健康、安全的指標(biāo)，自然不適用質(zhì)量法第49條，唯有第50條的“不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品”可以靠點邊，但一般理解“不合格產(chǎn)品”是指實物質(zhì)量不符合質(zhì)量法第26條規(guī)定的產(chǎn)品，而26條中第3項是“ 符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，符合以產(chǎn)品說明、實物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況”，而常見的食品和化妝品上明示標(biāo)注GB 23350標(biāo)準(zhǔn)的可能性極小。綜上，不宜對“商品過度包裝”適用質(zhì)量法的質(zhì)量不合格條款處罰。
第三、根據(jù)《立法法》第88條規(guī)定“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”，雖然《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》發(fā)布時間久遠(yuǎn)，但仍為現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，在其已對“生產(chǎn)、銷售不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品”明確設(shè)定了罰則的情況下，部分地方性法規(guī)即使設(shè)定了不同罰則(如前述《江西省標(biāo)準(zhǔn)化管理條例》)，因與上位法不一致都理應(yīng)無效。但這里也有兩個特例：一是經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)(如前述《廈門經(jīng)濟特區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》)，根據(jù)《立法法》第90條，“經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”，如經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定與《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》不一致，在該經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)反而應(yīng)優(yōu)先適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī);二是部分地方性法規(guī)在立法時把違法行為換了一種表述和定性，似乎是從寫法上規(guī)避與行政法規(guī)的不一致，如《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》處罰的違法行為是“生產(chǎn)者違反強制性規(guī)定進行商品包裝”和“銷售者銷售違反強制性規(guī)定的商品”，而非“生產(chǎn)、銷售不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品”，當(dāng)然對這種規(guī)避操作也是略有爭議的。
但是，隨著《標(biāo)準(zhǔn)化法》大修并自2018年1月1日開始實施，情況發(fā)生了巨大變化。主要問題是新《標(biāo)準(zhǔn)化法》第37條規(guī)定，“生產(chǎn)、銷售、進口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)的，依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處”，直接把對“生產(chǎn)、銷售、進口不符合強制性標(biāo)準(zhǔn)”違法行為的查處，分別轉(zhuǎn)至質(zhì)量法、商檢法和消保法等，直接導(dǎo)致《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》第33條不再適用了。對此有不同觀點認(rèn)為，“商品過度包裝”即使轉(zhuǎn)至質(zhì)量法、消保法等，也都沒有合適條款，而《實施條例》為現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，仍屬于上述轉(zhuǎn)至條款中“等”字后面所列的“法律、行政法規(guī)”范圍，所以第33條仍可適用。但如果把新舊標(biāo)法的相關(guān)條款對比來看，結(jié)合原質(zhì)檢總局對新《標(biāo)準(zhǔn)化法》條文的解讀，筆者認(rèn)為這種觀點實在是有點勉強，但似乎也提不出更好的解決辦法。
還好，隨著修訂后的《固體廢物污染環(huán)境防治法》于2020年9月1日正式施行，這個困擾基層執(zhí)法人員兩年多的問題終于得到解決，雖然該法從名稱看起來似乎與市監(jiān)部門沒關(guān)系。該法第68條規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)遵守限制商品過度包裝的強制性標(biāo)準(zhǔn)，避免過度包裝。縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，加強對過度包裝的監(jiān)督管理”，關(guān)于“過度包裝”的義務(wù)性規(guī)定十分清晰、貼切;后面對應(yīng)罰則是第105條，“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營者未遵守限制商品過度包裝的強制性標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級以上地方人民政府市場監(jiān)督管理部門或者有關(guān)部門責(zé)令改正;拒不改正的，處二千元以上二萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處二萬元以上十萬元以下的罰款”。上述條款，不論是從違法行為符合度、處罰權(quán)限、具體處罰操作上，或是從法律效力上，都沒有爭議，應(yīng)該是目前查處“商品過度包裝”的最佳處理方式，只不過對該法的認(rèn)知普及度尚有待加強。
