執(zhí)法實(shí)務(wù)探討！是否應(yīng)當(dāng)處罰？探討上位法無(wú)罰則而部門(mén)規(guī)章設(shè)定行政處罰的適用性
本刊智庫(kù)專(zhuān)家 孔迪
近日，某酒店因在房間內(nèi)張貼“貴重物品遺失概不負(fù)責(zé)”的標(biāo)語(yǔ)，被當(dāng)?shù)厥斜O(jiān)部門(mén)認(rèn)定違反《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第26條第2款“經(jīng)營(yíng)者不得以格式條款、通知、聲明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消費(fèi)者權(quán)利、減輕或者免除經(jīng)營(yíng)者責(zé)任、加重消費(fèi)者責(zé)任等對(duì)消費(fèi)者不公平、不合理的規(guī)定”，被處罰1萬(wàn)元。該案經(jīng)媒體報(bào)道后在市監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)引起廣泛討論，結(jié)合報(bào)道所述情況推測(cè)，當(dāng)?shù)厥斜O(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)是依據(jù)原工商總局部門(mén)規(guī)章《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》第15條“責(zé)令改正，可以單處或者并處警告，違法所得三倍以下、但最高不超過(guò)三萬(wàn)元的罰款，沒(méi)有違法所得的，處以一萬(wàn)元以下的罰款”，對(duì)酒店作出行政處罰的。
對(duì)該處罰結(jié)論，目前市監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)支持和存疑的觀點(diǎn)并存，筆者是持存疑觀點(diǎn)的一員，主要是覺(jué)得上述部門(mén)規(guī)章設(shè)定的罰則違反了全國(guó)人大網(wǎng)站(www.npc.gov.cn)的“法律問(wèn)答與釋義”中“行政處罰法問(wèn)答—行政處罰的種類(lèi)和設(shè)定”的解讀原則，不宜適用。
其實(shí)，筆者是去年在全國(guó)人大網(wǎng)站搜索《行政處罰法釋義》未果，而偶然發(fā)現(xiàn)的這篇解讀，當(dāng)時(shí)有種發(fā)現(xiàn)新天地的感覺(jué)。因?yàn)楸旧砦唇邮苓^(guò)正規(guī)法學(xué)專(zhuān)業(yè)教育，僅從一個(gè)具有常規(guī)認(rèn)知和理解能力的執(zhí)法人員角度，筆者覺(jué)得上述解讀表述非常通俗易懂、不存在歧義，又是在權(quán)威的全國(guó)人大網(wǎng)站“法律釋義與問(wèn)答”欄目登載已久(網(wǎng)頁(yè)顯示是2002年4月18日)，所以后續(xù)一直“奉為圭臬”，而且在近期的幾篇分析文章里都作為重要論據(jù)引用。直到近日參加討論時(shí)才得知，對(duì)于上述這篇解讀也有不認(rèn)同的觀點(diǎn)。
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：全國(guó)人大網(wǎng)站刊載的該篇解讀雖然在“法律釋與問(wèn)答”欄目，但僅是問(wèn)答性質(zhì)，既非立法解釋或司法解釋?zhuān)膊皇侨珖?guó)人大法工委所編的《行政處罰法釋義》(似乎從未出過(guò))，其法律效力存疑，參考作用也有限。根據(jù)《行政處罰法》第12條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰”;至于罰款限額，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國(guó)行政處罰法>的通知 》的規(guī)定是“非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為設(shè)定罰款不得超過(guò)1000元;對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)違法所得的3倍，但是最高不得超過(guò)30000元，沒(méi)有違法所得的，設(shè)定罰款不得超過(guò)10000元;超過(guò)上述限額的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”。本案中酒店在房間內(nèi)張貼“貴重物品遺失概不負(fù)責(zé)”標(biāo)語(yǔ)，屬于《合同法》第40條“提供格式條款一方免除其責(zé)任、加重對(duì)方責(zé)任、排除對(duì)方主要權(quán)利的，該條款無(wú)效”的情形，同時(shí)也違反了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第26條第2款“以格式條款等方式…免除經(jīng)營(yíng)者責(zé)任”的禁止條款，但上述兩部法律中對(duì)此均未設(shè)定行政處罰，即可認(rèn)為屬“尚未制定法律、行政法規(guī)”的情形，《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》作為部門(mén)規(guī)章，依法完全有權(quán)對(duì)此設(shè)定警告和罰款。而且，上位法在立法時(shí)客觀上不可能考慮得面面俱到、盡善盡美，所以執(zhí)行過(guò)程中恰恰需要部門(mén)規(guī)章發(fā)揮“查漏補(bǔ)缺”的作用。
但筆者認(rèn)為對(duì)“尚未制定法律、行政法規(guī)”進(jìn)行界定，要緊密結(jié)合上一句“規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”一并理解?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第56條已經(jīng)窮盡列舉了10類(lèi)應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為，而酒店被認(rèn)定違反第26條第2款的行為不屬于其中任何一類(lèi)，也就是說(shuō)規(guī)章對(duì)此設(shè)定行政處罰是“超范圍”的。目前對(duì)“尚未制定法律、行政法規(guī)”的理解尚未有定論，有人理解為“僅對(duì)相關(guān)行政管理事項(xiàng)的處罰規(guī)定，尚未制定法律、法規(guī)”，也有人理解為“對(duì)相關(guān)行政管理事項(xiàng)(包括處罰、強(qiáng)制、許可等事項(xiàng))，均尚未制定法律、法規(guī)”，即如果法律、法規(guī)對(duì)某行政管理事項(xiàng)作出了規(guī)定，無(wú)論其是否設(shè)定罰則，下級(jí)的部門(mén)規(guī)章均不得設(shè)定行政處罰。此外，一部法律立法過(guò)程要經(jīng)過(guò)“三審”、動(dòng)輒數(shù)年，中間會(huì)經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)的研討和審查，不可能出現(xiàn)前面界定某行為違法但后面確實(shí)遺漏罰則的情形，理應(yīng)是有意為之而非“漏、缺”。對(duì)此，筆者理解是立法者認(rèn)定某種行為違法、但因?yàn)槟承┰蛴终J(rèn)為此時(shí)不宜處罰所以不設(shè)罰則，如果部門(mén)規(guī)章額外對(duì)此增設(shè)處罰條款，即與上位法的規(guī)定(立法原意)不一致了。
就此問(wèn)題向地方人大法工委的部分專(zhuān)家咨詢(xún)時(shí)，筆者了解到部分法律立法時(shí)將某種行為界定為違法、但不設(shè)定罰則，可能存在“違法原因較為復(fù)雜”、“社會(huì)效果不一定好”、“處罰實(shí)踐中難以執(zhí)行”或“僅需作負(fù)面評(píng)價(jià)而無(wú)需制裁”等多方面原因。專(zhuān)家還提出另一個(gè)觀點(diǎn)：對(duì)于人大網(wǎng)站解讀里的“上位法禁止而不設(shè)處罰，是否下位法就不能設(shè)處罰”這個(gè)原則，在不同地區(qū)、不同層級(jí)的立法機(jī)關(guān)也有不同看法，特別是對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)。實(shí)踐中，行政法規(guī)和地方性法規(guī)(前者居多)對(duì)“法律作了禁止性規(guī)定但未作處罰規(guī)定”的違法行為設(shè)定行政處罰的例子并不鮮見(jiàn)。比如《計(jì)量法》(2018年修正)第14條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得違反規(guī)定制造、銷(xiāo)售和進(jìn)口非法定計(jì)量單位的計(jì)量器具”，作了義務(wù)性(禁止)規(guī)定，但未規(guī)定罰則，作為下位法的行政法規(guī)《計(jì)量法實(shí)施細(xì)則》(同樣于2018年修正)第41條就對(duì)違反《計(jì)量法》第14條的違法行為設(shè)定了罰則“制造、銷(xiāo)售和進(jìn)口非法定計(jì)量單位的計(jì)量器具的，責(zé)令其停止制造、銷(xiāo)售和進(jìn)口，沒(méi)收計(jì)量器具和全部違法所得，可并處相當(dāng)其違法所得10%至50%的罰款”;行政法規(guī)《商標(biāo)法實(shí)施條例》(2014年修訂)第71條規(guī)定“違反商標(biāo)法第四十三條第二款規(guī)定的，由工商行政管理部門(mén)責(zé)令限期改正;逾期不改正的，責(zé)令停止銷(xiāo)售，拒不停止銷(xiāo)售的，處10萬(wàn)元以下的罰款”，而經(jīng)查其違反上位法《商標(biāo)法》第43條第2款同樣只有義務(wù)性規(guī)定沒(méi)有后續(xù)的處罰條款。
開(kāi)始時(shí)筆者也覺(jué)得很納悶，但后來(lái)仔細(xì)研究了《行政處罰法》第10條(法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定)、第11條( 法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定)跟第12條(尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰)的文字表述，并咨詢(xún)了專(zhuān)家。發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵就是對(duì)第10條、11條中上位法“對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定”的理解上，如果認(rèn)為此處的“已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定”代表著須明確規(guī)定行政處罰種類(lèi)和幅度的話(huà)，則“上位法作了義務(wù)規(guī)定但未設(shè)定行政處罰”的情形就不屬于“對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定”的范疇，所以行政法規(guī)、地方性法對(duì)此額外設(shè)定行政處罰，不違反上位法(本身就未設(shè)定)。當(dāng)然這種觀點(diǎn)也并非通行共識(shí)，筆者查到全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)在第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的即席講話(huà)《地方立法與行政處罰法的關(guān)系如何把握》中有詳細(xì)論述。
不過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)此似乎持否定意見(jiàn)，筆者查到一份最高法(2010)行他字第82號(hào)答復(fù)江蘇省高院的《關(guān)于經(jīng)營(yíng)工業(yè)用鹽是否需要辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證等請(qǐng)示的答復(fù)》(狀態(tài)仍為有效)，答復(fù)所附請(qǐng)示中寫(xiě)到“省法院行政庭合議庭、庭長(zhǎng)會(huì)議一致意見(jiàn)認(rèn)為：《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第二十條雖然規(guī)定‘鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)，由各級(jí)鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)’，但該行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)定法律責(zé)任條款，即既未規(guī)定行政處罰也未規(guī)定刑事責(zé)任。在上位法沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任的情況下，《江蘇省實(shí)施辦法》第四十二條設(shè)定的‘沒(méi)收其鹽產(chǎn)品和非法所得’的規(guī)定，不符合《行政處罰法》第十三條有關(guān)地方政府規(guī)章在‘尚未制定法律、法規(guī)的’情況下‘可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰’的規(guī)定”，請(qǐng)示中還專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)“鑒于工業(yè)鹽特別是“其他用鹽”的管理和經(jīng)營(yíng)體制事關(guān)全局，且本案涉及《江蘇省實(shí)施辦法》相關(guān)條款的規(guī)定是否與上位法存在抵觸、是否能夠繼續(xù)適用的問(wèn)題，該案的裁判對(duì)江蘇乃至全國(guó)的工業(yè)鹽經(jīng)營(yíng)體制將會(huì)產(chǎn)生很大影響，故向最高人民法院請(qǐng)示”。而最高法對(duì)此項(xiàng)請(qǐng)示的答復(fù)則言簡(jiǎn)意賅，“在已經(jīng)制定行政法規(guī)的情況下，地方政府規(guī)章只能在行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定?！尔}業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有規(guī)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為規(guī)定行政處罰”。雖然該答復(fù)僅涉及行政法規(guī)和地方政府規(guī)章的沖突，但體現(xiàn)的法理精神是相通的。
綜上可見(jiàn)，如果部門(mén)規(guī)章在“上位法僅作義務(wù)規(guī)定但未設(shè)定罰則”的情況下額外設(shè)定行政處罰的話(huà)，從法理上分析明顯存在一定欠缺，而從司法實(shí)踐來(lái)看最高法的表態(tài)似也不支持。這種情況下，基層執(zhí)法人員如果對(duì)此完全不知情也就罷了，如果知情的話(huà)應(yīng)該怎么辦呢?有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法人員不應(yīng)當(dāng)質(zhì)疑上級(jí)的部門(mén)規(guī)章只需遵照?qǐng)?zhí)行即可，比如《公務(wù)員法》就規(guī)定即使認(rèn)為上級(jí)決定或明令有誤，但仍應(yīng)執(zhí)行，如因執(zhí)行規(guī)章規(guī)定導(dǎo)致復(fù)議或訴訟敗訴，執(zhí)法人員并不承擔(dān)責(zé)任;而且部門(mén)規(guī)章是否與上位法抵觸而無(wú)效的審查權(quán)是在國(guó)務(wù)院，之前也曾有律師對(duì)存在類(lèi)似條款的另一部門(mén)規(guī)章向國(guó)務(wù)院法制辦提出審查建議，最終也未確認(rèn)違反上位法。至于法院在具體案件審查中，可以對(duì)規(guī)章的適用準(zhǔn)確與否作出判斷，但也無(wú)權(quán)否定規(guī)章的合法性。
但筆者認(rèn)為，行政處罰事項(xiàng)包括了從現(xiàn)場(chǎng)檢查—調(diào)查取證—分析研判—初步定性—逐級(jí)審核—批準(zhǔn)告知—(集體討論)—作出決定的全過(guò)程，不論是辦案人員或是參與審核、討論的人員，都應(yīng)有權(quán)利結(jié)合本身對(duì)客觀事實(shí)和法律條款的認(rèn)知和理解，對(duì)違法行為的認(rèn)定、法條的適用、處罰種類(lèi)和幅度的考量等方面作出主觀判斷，不能僅憑法律條文表述上較為吻合就簡(jiǎn)單認(rèn)定適用，否則何來(lái)各種“競(jìng)合”呢。如果商討后較為一致地認(rèn)為“唯一對(duì)應(yīng)該行為的罰則”有法理上的欠缺和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，那么就不宜直接適用甚至可以否定用該條款進(jìn)行處罰，這里的否定并非是對(duì)部門(mén)規(guī)章合法性的否定，而是對(duì)適用規(guī)章中某一爭(zhēng)議條款的可行性的否定。當(dāng)然如果客觀條件允許的話(huà)，能做到逐級(jí)上報(bào)請(qǐng)示待批復(fù)后再處理就更好，就類(lèi)似于前述江蘇省高院在行政庭、合議庭達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下再請(qǐng)示最高法一樣。另外實(shí)踐中，對(duì)一些從常規(guī)認(rèn)知和理解的角度都能夠判斷明顯違背上位法的法條，即使該法規(guī)、規(guī)章整體仍為有效狀態(tài)，也可以直接確認(rèn)該法條無(wú)效而不再適用。比如2012年生效的《行政強(qiáng)制法》第10條就明確規(guī)定“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施”，那么之前曾設(shè)定強(qiáng)制措施的部門(mén)規(guī)章，即使尚未被宣布失效或者修訂，相信絕大多數(shù)執(zhí)法人員知情后也不會(huì)繼續(xù)選擇適用;又比如2017年修訂后的《標(biāo)準(zhǔn)化法》第37條已經(jīng)規(guī)定“生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，依照《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處”，雖然《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》仍有效，但其中原本對(duì)相同行為設(shè)定的罰則第33條也自然失效。如果僅憑法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等仍有效即認(rèn)為可繼續(xù)適用執(zhí)行，后續(xù)面臨的復(fù)議訴訟敗訴風(fēng)險(xiǎn)極高，雖然不追究辦案人員責(zé)任，但敗訴總會(huì)造成不良影響(部分地區(qū)甚至?xí)绊憜挝缓蛡€(gè)人考核)，何必引來(lái)無(wú)謂麻煩呢。
