“責(zé)令改正”應(yīng)當(dāng)賦予被責(zé)令單位或者個(gè)人法律救濟(jì)的途徑
山東省高級(jí)人民法院
行 政 判 決 書
(2020)魯行再51號(hào)
再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)陳某。
委托代理人夏某，北京萬(wàn)典律師事務(wù)所律師。
委托代理人劉某，北京萬(wàn)典律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。
被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局，住所地蘭陵縣不動(dòng)產(chǎn)登記局六樓。
法定代表人張某，局長(zhǎng)。
被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)蘭陵縣人民政府，住所地蘭陵縣蘭陵路東段行政辦公中心。
法定代表人孫某，縣長(zhǎng)。
再審申請(qǐng)人陳某因訴被申請(qǐng)人蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局、蘭陵縣人民政府責(zé)令限期改正通知及行政復(fù)議一案，不服山東省臨沂市中級(jí)人民法院于2018年12月5日作出的(2018)魯13行終280號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?020年3月4日作出(2019)魯行申1370號(hào)行政裁定，由本院提審本案。本院依法組成合議庭審理了本案?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
案經(jīng)一、二審法院審理查明：一、山東省2016年度土地與礦產(chǎn)衛(wèi)片監(jiān)測(cè)的1234號(hào)圖斑，位于蘭陵縣××莊街道××村西北方位，監(jiān)測(cè)地類為一般耕地，該監(jiān)測(cè)圖斑內(nèi)為陳某建設(shè)的倉(cāng)庫(kù)。2018年2月2日，蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局對(duì)陳某作出蘭陵綜執(zhí)責(zé)改字[2018]第001號(hào)責(zé)令(限期)改正通知書，責(zé)令陳某立即改正(于2018年2月9日前限期改正)，并于2018年2月9日到蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局綜合行政執(zhí)法大隊(duì)卞莊中隊(duì)接受處理。陳某不服，向蘭陵縣人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。蘭陵縣人民政府依法向陳某送達(dá)了行政復(fù)議受理通知書、向蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局送達(dá)了行政復(fù)議答復(fù)通知書，2018年4月3日，蘭陵縣人民政府作出蘭陵政復(fù)決字[2018]3號(hào)行政復(fù)議決定書，維持了蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局對(duì)陳某作出的責(zé)令(限期)改正通知書。二、根據(jù)蘭陵政字[2017]46號(hào)文件，國(guó)土資源管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)現(xiàn)已調(diào)整到蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局行使。三、陳某未向原審法院提交涉案用地審批手續(xù)。
一審法院認(rèn)為，一、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第四十四條規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。陳某未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自占用泇右村土地進(jìn)行建設(shè)，蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局對(duì)其作出責(zé)令(限期)改正通知書的行政行為，事實(shí)清楚、符合法定程序，依法應(yīng)予維持。二、行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，責(zé)令改正或者責(zé)令限期改正可以與行政處罰決定一并作出，也可以在作出行政處罰決定之前單獨(dú)作出。蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局具有對(duì)非法占用土地的行政處罰權(quán)，故其作出責(zé)令(限期)改正通知書的行為沒(méi)有超越職權(quán)。三、蘭陵縣人民政府受理陳某的復(fù)議申請(qǐng)后，向陳某送達(dá)了行政復(fù)議受理通知書、向蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局送達(dá)了行政復(fù)議答復(fù)通知書，并在法定期限內(nèi)作出了行政復(fù)議決定書，程序合法，應(yīng)予維持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回陳某的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元，由陳某負(fù)擔(dān)。
陳某不服，上訴至臨沂市中級(jí)人民法院。該院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項(xiàng)規(guī)定，行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰程序包括立案調(diào)查、告知、責(zé)令改正、聽(tīng)證、作出處罰決定等若干程序，而行政訴訟法意義上的可訴的行政行為是指具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織作出的對(duì)公民法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。根據(jù)行政訴訟法理論上的行政行為成熟原則，對(duì)于行政程序中的相對(duì)人權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生實(shí)際影響的過(guò)程性、階段性的行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，被訴“責(zé)令改正通知書”責(zé)令陳某“立即改正，并限期接受處理。逾期未改正的，將依據(jù)法律規(guī)定，依法查處”，上述責(zé)令改正行為并未對(duì)陳某的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。在蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局作出責(zé)令改正通知書之后，并未最終做出行政處罰決定書，陳某主張涉案建筑物已被拆除，可對(duì)其主張的拆除行為違法，另行依法主張權(quán)利。
綜上，陳某的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款“原行政行為不符合復(fù)議或者訴訟受案范圍等受理?xiàng)l件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定一并駁回對(duì)原行政行為和復(fù)議決定的起訴”之規(guī)定，對(duì)陳某的起訴，予以駁回。原審法院判決駁回陳某的訴訟請(qǐng)求，結(jié)果不當(dāng)，予以糾正。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，裁定撤銷蘭陵縣人民法院(2018)魯1324行初29號(hào)行政判決;駁回陳某的起訴。
陳某向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，其申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第(一)(三)(四)項(xiàng)。具體理由如下：1.被申請(qǐng)人實(shí)施行政處罰目的是為了逼遷，違反公平正義，應(yīng)予撤銷。2.不具備建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于政府執(zhí)法不規(guī)范造成，不應(yīng)由公民個(gè)人承擔(dān)責(zé)任。申請(qǐng)人當(dāng)時(shí)建房時(shí)完全符合規(guī)劃條件，未辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》不是申請(qǐng)人的責(zé)任。3.申請(qǐng)人所在村房屋都沒(méi)有宅基地使用證，涉案房屋手續(xù)不全有其特殊原因，不屬于違法建筑。4.被申請(qǐng)人于2018年3月21日進(jìn)行強(qiáng)拆屬于違法行為。5.本案申請(qǐng)人是使用村集體土地進(jìn)行的住宅建設(shè)，不屬于違法用地。6.被申請(qǐng)人沒(méi)有作出行政決定和強(qiáng)制執(zhí)行決定，強(qiáng)拆沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。7.責(zé)令限期拆除是一種行政強(qiáng)制措施，不屬于行政處罰。被申請(qǐng)人無(wú)權(quán)作出該綜合執(zhí)法責(zé)令改正通知書。8.責(zé)令限期拆除通知的作出違反法定程序，一審應(yīng)根據(jù)庭審的事實(shí)予以撤銷。9.被申請(qǐng)人的強(qiáng)制行為程序違法。綜上，被申請(qǐng)人作出的具體行政行為違反法律規(guī)定，認(rèn)定事實(shí)、程序、權(quán)限均屬于違法，嚴(yán)重侵犯申請(qǐng)人合法權(quán)益，應(yīng)予撤銷。一審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤。二審裁定撤銷一審判決正確，但駁回申請(qǐng)人起訴錯(cuò)誤。請(qǐng)求再審法院依法支持申請(qǐng)人的再審請(qǐng)求。
被申請(qǐng)人蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局未向本院提交答辯意見(jiàn)。
被申請(qǐng)人蘭陵縣人民政府向本院提交書面答辯意見(jiàn)稱，1.蘭陵縣人民政府沒(méi)有因征地拆遷項(xiàng)目對(duì)申請(qǐng)人房屋和大棚實(shí)施任何拆除行為。2.山東省高級(jí)人民法院作出的(2019)魯行終1021號(hào)行政裁定已經(jīng)認(rèn)定蘭陵縣人民政府沒(méi)有實(shí)施拆除行為，不是本案糾紛的適格被告。請(qǐng)求駁回再審申請(qǐng)人訴訟請(qǐng)求。
當(dāng)事人在原審中提交的證據(jù)已隨案移送本院。再審程序中，各方當(dāng)事人均未提交新證據(jù)。
經(jīng)審理，本院查明的事實(shí)與一二審法院一致。本院另查明，陳某與案外人姚春艷曾以蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局、蘭陵縣人民政府、蘭陵縣人民政府卞莊街道辦事處、蘭陵縣××莊街道××村村民委員會(huì)為被告提起強(qiáng)制拆除房屋及行政賠償之訴。因錯(cuò)列被告且拒絕變更，被該案一審法院駁回起訴。陳某與案外人姚春艷不服，向本院提起上訴。本院于2019年9月20日作出(2019)魯行終1021號(hào)行政裁定，認(rèn)為蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局作出的[2018]001號(hào)責(zé)令(限期)改正通知書及蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局在原審中的自認(rèn)，可以認(rèn)定蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局實(shí)際實(shí)施了涉案拆除行為。并告知陳某及案外人姚春艷可以向有管轄權(quán)的法院另案提起相關(guān)訴訟。該文書已發(fā)生法律效力。
本院認(rèn)為：
根據(jù)原審時(shí)生效的《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004年修訂版)第六十六條、第七十六條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)采取責(zé)令非法占用土地的單位或者個(gè)人停止或者改正違反土地管理法律、法規(guī)行為的措施。這種責(zé)令停止或者改正違法行為的措施在性質(zhì)上有兩個(gè)特點(diǎn)：一是土地行政主管部門在作出責(zé)令停止違反土地管理法律、法規(guī)行為的決定時(shí)，已經(jīng)認(rèn)定被責(zé)令單位或者個(gè)人存在非法占用土地的事實(shí);二是這種責(zé)令停止或者改正違法行為的措施屬于強(qiáng)制性措施，被責(zé)令單位或者個(gè)人必須遵守;如果被責(zé)令的單位或者個(gè)人不遵守，就會(huì)承擔(dān)不利的法律后果。由此可以看出，責(zé)令停止或者改正違法行為一經(jīng)作出便對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定了義務(wù)，無(wú)論該行政行為是否合法，若行政相對(duì)人不執(zhí)行土地行政主管部門的責(zé)令行為，就會(huì)受到行政處罰或者其他形式的不利后果。責(zé)令停止或者改正違法行為是行政執(zhí)法過(guò)程中的一種獨(dú)立的行政行為，如果行政相對(duì)人實(shí)施的合法行為被行政主體錯(cuò)誤地責(zé)令停止，就會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人合法權(quán)益受到侵害。因此，為保障被責(zé)令單位或者個(gè)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)賦予被責(zé)令單位或者個(gè)人法律救濟(jì)的途徑。
本案中，蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局對(duì)陳某作出蘭陵綜執(zhí)責(zé)改字[2018]第001號(hào)責(zé)令(限期)改正通知書。從該通知內(nèi)容看，有認(rèn)定陳某“未經(jīng)依法批準(zhǔn)、擅自占用泇右村土地建設(shè)房屋”的事實(shí)，并有限期改正、接受處理、逾期未改正將依法查處等內(nèi)容，明顯對(duì)陳某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。陳某不服該責(zé)令限期改正通知行為，向蘭陵縣人民政府提起行政復(fù)議，符合《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的行政復(fù)議范圍。原二審法院以案涉責(zé)令改正行為未對(duì)陳某的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響為由裁定駁回陳某的起訴，屬于適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。
根據(jù)本案查明的事實(shí)，陳某具有占用泇右村耕地進(jìn)行建設(shè)且未辦理相關(guān)審批手續(xù)的事實(shí)，不符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”之規(guī)定。蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局根據(jù)職權(quán)分工，對(duì)其作出責(zé)令(限期)改正通知書的行政行為，事實(shí)清楚，符合法定程序。蘭陵縣人民政府受理陳某的復(fù)議申請(qǐng)后，向陳某送達(dá)了行政復(fù)議受理通知書、向蘭陵縣綜合行政執(zhí)法局送達(dá)了行政復(fù)議答復(fù)通知書，并在法定期限內(nèi)作出了行政復(fù)議決定書，程序合法。原一審法院判決駁回陳某的訴訟請(qǐng)求，并無(wú)不當(dāng)。再審申請(qǐng)人陳某關(guān)于涉案房屋符合規(guī)劃條件等主張，因沒(méi)有相關(guān)證據(jù)和事實(shí)根據(jù)，本院難以支持。其涉及涉案房屋強(qiáng)拆違法的再審理由，因不屬于本案的審理范圍，本院不予評(píng)判。其因房屋被強(qiáng)制拆除可能造成的損失，可以依照法定救濟(jì)途徑另行主張。
綜上，原一審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。原二審法院裁定適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予改判。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第(二)項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷山東省臨沂市中級(jí)人民法院(2018)魯13行終280號(hào)行政裁定;
二、維持山東省蘭陵縣人民法院(2018)魯1324行初29號(hào)行政判決。
一、二審案件受理費(fèi)各50元，均由陳某負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長(zhǎng) 許 琳
審判員 曹林燦
審判員 王云閣
二〇二〇年八月六日
書記員 王超群
