舉報虛假廣告的不予立案決定事實不清、證據(jù)不足被撤銷，舉報投訴人不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認(rèn)定符合法律規(guī)定
【高院判例】舉報虛假廣告的不予立案決定事實不清、證據(jù)不足被撤銷，舉報投訴人不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認(rèn)定符合法律規(guī)定
【裁判要旨】
根據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第三項第1目規(guī)定，具體行政行為主要事實不清、證據(jù)不足的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。本案中，根據(jù)審理查明的事實，朝陽市監(jiān)局以賈某某1舉報事項不屬于其法定職責(zé)為由作出不予立案決定。而根據(jù)廣告法的規(guī)定，朝陽市監(jiān)局對賈某某1舉報的有關(guān)發(fā)布虛假廣告的行為具有查處職責(zé)，故被訴復(fù)議決定認(rèn)定朝陽市監(jiān)局作出的不予立案決定事實不清、證據(jù)不足，并予撤銷并無不當(dāng)。被訴復(fù)議決定對于賈某某1不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認(rèn)定符合法律規(guī)定，責(zé)令朝陽市監(jiān)局在法定期限內(nèi)對賈某某1的舉報重新作出處理，不予支持賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的復(fù)議請求，亦無不當(dāng)。
北京市高級人民法院
行 政 判 決 書
(2023)京行終4688號
上訴人(一審原告)賈某某1。
被上訴人(一審被告)北京市朝陽區(qū)人民政府。
上訴人賈某某1因改變原行政行為的行政復(fù)議決定一案，不服北京市第四中級人民法院(以下簡稱一審法院)(2022)京04行初572號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。
北京市朝陽區(qū)人民政府(以下簡稱朝陽區(qū)政府)于2022年11月25日作出朝政復(fù)字〔2022〕746號《北京市朝陽區(qū)人民政府行政復(fù)議決定書》(以下簡稱被訴復(fù)議決定)，主要內(nèi)容為：《中華人民共和國廣告法》(以下簡稱廣告法)第六條第二款規(guī)定，縣級以上地方市場監(jiān)督管理部門主管本行政區(qū)域的廣告監(jiān)督管理工作，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)廣告管理相關(guān)工作。第五十三條第一款規(guī)定，任何單位或者個人有權(quán)向市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報違反本法的行為。市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報人。第五十五條第一款規(guī)定，違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假廣告的，由市場監(jiān)督管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，責(zé)令廣告主在相應(yīng)范圍內(nèi)消除影響，處廣告費用三倍以上五倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;兩年內(nèi)有三次以上違法行為或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處廣告費用五倍以上十倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款，可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，并由廣告審查機關(guān)撤銷廣告審查批準(zhǔn)文件、一年內(nèi)不受理其廣告審查申請。《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第四條第二款規(guī)定，縣級以上地方市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的投訴舉報處理工作。因此，北京市朝陽區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱朝陽市監(jiān)局)作為市場監(jiān)督管理部門，具有對本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)廣告監(jiān)督管理領(lǐng)域投訴舉報進行處理的職權(quán)。《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條規(guī)定，本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。本辦法所稱的舉報，是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為。第九條規(guī)定，投訴應(yīng)當(dāng)提供下列材料：(一)投訴人的姓名、電話號碼、通訊地址;(二)被投訴人的名稱(姓名)、地址;(三)具體的投訴請求以及消費者權(quán)益爭議事實。投訴人采取非書面方式進行投訴的，市場監(jiān)督管理部門工作人員應(yīng)當(dāng)記錄前款規(guī)定信息。第三十一條規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照市場監(jiān)督管理行政處罰等有關(guān)規(guī)定處理舉報。舉報人實名舉報的，有處理權(quán)限的市場監(jiān)督管理部門還應(yīng)當(dāng)自作出是否立案決定之日起五個工作日內(nèi)告知舉報人?！妒袌霰O(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十八條第一款規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人決定是否立案;特殊情況下，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。本案中，根據(jù)前述規(guī)定，朝陽市監(jiān)局對案涉舉報有關(guān)發(fā)布虛假廣告事項有依法進行查處的職責(zé)，朝陽市監(jiān)局收到賈某某1通過全國12315平臺提交的舉報單及有關(guān)附件后，未對賈某某1所舉報的違法事實是否成立進行調(diào)查，即于當(dāng)日以賈某某1舉報事項不屬于其法定職責(zé)為由作出不予立案決定并告知賈某某1，屬事實認(rèn)定不清、證據(jù)不足，該機關(guān)不予支持。另，關(guān)于賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的請求，根據(jù)前述規(guī)定，投訴是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為，且投訴應(yīng)當(dāng)提供具體的投訴請求以及消費者權(quán)益爭議事實，賈某某1在該案中并不具備消費者的身份屬性，提出的該請求無事實和法律依據(jù)，該機關(guān)不予支持。綜上，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱行政復(fù)議法)第二十八條第一款第三項第1目及《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規(guī)定，決定：撤銷朝陽市監(jiān)局于2022年9月5日對賈某某1的舉報作出的不立案答復(fù)，責(zé)令朝陽市監(jiān)局自收到被訴復(fù)議決定之日起在法定期限內(nèi)對賈某某1的舉報重新作出處理，駁回賈某某1提出的其他復(fù)議請求。
賈某某1不服，訴至一審法院，請求撤銷被訴復(fù)議決定，判令朝陽區(qū)政府針對其《行政復(fù)議(履職)申請》限期重新作出處理。
一審法院經(jīng)審理查明：2022年9月5日，朝陽市監(jiān)局收到賈某某1通過12315平臺對北京某某公司等進行的舉報，舉報內(nèi)容為：要求對被投訴舉報人的非法收集使用個人信息、發(fā)送虛假違法廣告侵害個人信息危害網(wǎng)絡(luò)安全等行為進行立案查處。同日，朝陽市監(jiān)局通過全國12315平臺告知賈某某1，“經(jīng)查，舉報事項不予立案，理由：該投訴內(nèi)容非我局職能，建議投訴人向金融局投訴”。
2022年9月7日，賈某某1不服朝陽市監(jiān)局就其舉報作出的不立案答復(fù)的行政行為，向朝陽區(qū)政府提交了《行政復(fù)議(履職)申請書》及相關(guān)附件，其復(fù)議請求為：撤銷朝陽市監(jiān)局于2022年9月5日作出的不立案答復(fù)的行政行為，并責(zé)令其對申請人“關(guān)于北京瓴岳等非法收集使用個人信息、發(fā)送虛假違法廣告侵害個人信息危害網(wǎng)絡(luò)安全等投訴舉報履職申請2”投訴、舉報、舉報獎勵等履職申請限期重新作出處理。朝陽區(qū)政府收到賈某某1的申請后，于2022年9月9日作出《行政復(fù)議申請受理通知書》并于2022年9月15日郵寄送達賈某某1。2022年9月9日朝陽區(qū)政府作出《行政復(fù)議答復(fù)通知書》并于當(dāng)日直接送達朝陽市監(jiān)局。朝陽市監(jiān)局于2022年9月18日作出《行政復(fù)議答復(fù)書》并提交證據(jù)材料及法律依據(jù)。2022年9月17日至2022年11月23日，賈某某1向朝陽區(qū)政府提交了《關(guān)于賈某某12、賈某某1等在朝陽區(qū)政府復(fù)議時所提回避申請應(yīng)出具復(fù)議回避告知書的案例》、5份關(guān)于賈某某1在朝陽區(qū)政府復(fù)議案件補充證據(jù)及復(fù)議補充意見。2022年11月1日，朝陽區(qū)政府作出《行政復(fù)議延期審理通知書》，并于同日郵寄送達賈某某1，直接送達朝陽市監(jiān)局。2022年11月15日，朝陽區(qū)政府作出《閱卷告知書》，將朝陽市監(jiān)局提交的行政復(fù)議答復(fù)材料郵寄給賈某某1查閱。2022年11月18日，朝陽區(qū)政府收到賈某某1發(fā)送的《賈某某1委托賈某某12復(fù)議716、746號兩案補充意見及閱卷意見》。2022年11月25日朝陽區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定，并郵寄送達賈某某1，直接送達朝陽市監(jiān)局。
一審法院認(rèn)為，根據(jù)行政復(fù)議法第十二條第一款之規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。朝陽區(qū)政府作為朝陽市監(jiān)局的本級人民政府，依法具有受理原告的行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定的法定職權(quán)。
行政復(fù)議法第二十八條第一款第三項第1目規(guī)定，具體行政行為主要事實不清、證據(jù)不足的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。廣告法第六條第二款規(guī)定，縣級以上地方市場監(jiān)督管理部門主管本行政區(qū)域的廣告監(jiān)督管理工作，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)廣告管理相關(guān)工作。第五十三條第一款規(guī)定，任何單位或者個人有權(quán)向市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門投訴、舉報違反本法的行為。市場監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向社會公開受理投訴、舉報的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報人。第五十五條第一款規(guī)定，違反本法規(guī)定，發(fā)布虛假廣告的，由市場監(jiān)督管理部門責(zé)令停止發(fā)布廣告，責(zé)令廣告主在相應(yīng)范圍內(nèi)消除影響，處廣告費用三倍以上五倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;兩年內(nèi)有三次以上違法行為或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處廣告費用五倍以上十倍以下的罰款，廣告費用無法計算或者明顯偏低的，處一百萬元以上二百萬元以下的罰款，可以吊銷營業(yè)執(zhí)照，并由廣告審查機關(guān)撤銷廣告審查批準(zhǔn)文件、一年內(nèi)不受理其廣告審查申請?！妒袌霰O(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第四條第二款規(guī)定，縣級以上地方市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的投訴舉報處理工作?！妒袌霰O(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條規(guī)定，本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。本辦法所稱的舉報，是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為。第九條規(guī)定，投訴應(yīng)當(dāng)提供下列材料：(一)投訴人的姓名、電話號碼、通訊地址;(二)被投訴人的名稱(姓名)、地址;(三)具體的投訴請求以及消費者權(quán)益爭議事實。投訴人采取非書面方式進行投訴的，市場監(jiān)督管理部門工作人員應(yīng)當(dāng)記錄前款規(guī)定信息。第三十一條規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照市場監(jiān)督管理行政處罰等有關(guān)規(guī)定處理舉報。舉報人實名舉報的，有處理權(quán)限的市場監(jiān)督管理部門還應(yīng)當(dāng)自作出是否立案決定之日起五個工作日內(nèi)告知舉報人?！妒袌霰O(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十八條第一款規(guī)定，市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應(yīng)當(dāng)自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人決定是否立案;特殊情況下，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。
本案中，賈某某1向朝陽區(qū)政府提出復(fù)議申請，請求撤銷朝陽市監(jiān)局2022年9月5日作出的不立案答復(fù)的行政行為，并責(zé)令其對賈某某1“關(guān)于北京瓴岳等非法收集使用個人信息、發(fā)送虛假違法廣告侵害個人信息危害網(wǎng)絡(luò)安全等投訴舉報履職申請2”投訴、舉報、舉報獎勵等履職申請限期重新作出處理。朝陽區(qū)政府經(jīng)審查認(rèn)定，根據(jù)上述規(guī)定，朝陽市監(jiān)局作為市場監(jiān)督管理部門，依法具有對賈某某1舉報有關(guān)發(fā)布虛假廣告事項的查處職責(zé)，朝陽市監(jiān)局以舉報事項不屬于其法定職責(zé)為由，通過全國12315平臺作出不予立案決定并告知賈某某1，屬于事實不清、證據(jù)不足。針對賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的復(fù)議請求，由于賈某某1在本案中并不具備消費者的身份屬性，朝陽區(qū)政府依據(jù)《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》對投訴的規(guī)定，對其該復(fù)議請求不予支持，并無不當(dāng)。
行政復(fù)議法第二十三條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人。被申請人應(yīng)當(dāng)自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。第三十一條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定;但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長，并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過三十日。本案中，朝陽區(qū)政府在收到賈某某1的申請材料后，在法定期限內(nèi)履行了受理、通知被申請人答復(fù)、延期、作出被訴復(fù)議決定等程序，復(fù)議程序合法。
綜上，朝陽區(qū)政府作出的被訴復(fù)議決定事實清楚、適用法律正確，程序合法，應(yīng)予支持。賈某某1要求撤銷被訴復(fù)議決定的訴訟請求缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回賈某某1的訴訟請求。
賈某某1不服一審判決，向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判，支持其一審訴訟請求。
一審期間雙方當(dāng)事人法定期限內(nèi)提交的證據(jù)均已移送至本院。經(jīng)審查，一審法院對各方提交證據(jù)的認(rèn)證意見正確。根據(jù)上述有效證據(jù)，本院對一審法院認(rèn)定的事實予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，根據(jù)行政復(fù)議法第二十八條第一款第三項第1目規(guī)定，具體行政行為主要事實不清、證據(jù)不足的，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。本案中，根據(jù)審理查明的事實，朝陽市監(jiān)局以賈某某1舉報事項不屬于其法定職責(zé)為由作出不予立案決定。而根據(jù)廣告法的規(guī)定，朝陽市監(jiān)局對賈某某1舉報的有關(guān)發(fā)布虛假廣告的行為具有查處職責(zé)，故被訴復(fù)議決定認(rèn)定朝陽市監(jiān)局作出的不予立案決定事實不清、證據(jù)不足，并予撤銷并無不當(dāng)。被訴復(fù)議決定對于賈某某1不具備消費者的身份，不屬于投訴人的認(rèn)定符合法律規(guī)定，責(zé)令朝陽市監(jiān)局在法定期限內(nèi)對賈某某1的舉報重新作出處理，不予支持賈某某1提出的對其投訴重新作出處理的復(fù)議請求，亦無不當(dāng)。經(jīng)審查，被訴復(fù)議決定作出程序亦具備合法性。
綜上，賈某某1二審提交的證據(jù)材料不能證明其主張的上訴事由成立，一審法院判決駁回賈某某1的訴訟請求正確，本院應(yīng)予維持。賈某某1的上訴理由和請求缺乏事實及法律根據(jù)，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持一審判決。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人賈某某1負(fù)擔(dān)(已交納)。
本判決為終審判決。
審 判 長 霍振宇
審 判 員 章堅強
審 判 員 唐杉杉
二〇二三年九月十一日
法官助理 王小雪
書 記 員 路 陶
