判例！居民樓餐飲是否符合大氣污染法規(guī)定，不是食品經(jīng)營許可的審查范圍
江蘇省南京市中級人民法院
行 政 判 決 書
(2018)蘇01行終4號
上訴人(原審原告)汪文倩，女，1986年9月16日生，漢族，住南京市鼓樓區(qū)。
上訴人(原審原告)唐峻，女，1961年6月19日生，漢族，住南京市建鄴區(qū)。
上訴人(原審原告)李煒昊，男，1992年10月11日生，漢族，住南京市沿江工業(yè)開發(fā)區(qū)。
上訴人(原審原告)王雅莉，女，1966年3月7日生，漢族，住南京市沿江工業(yè)開發(fā)區(qū)。
上訴人(原審原告)李洪斌，男，1965年3月14日生，漢族，住南京市沿江工業(yè)開發(fā)區(qū)。
上訴人(原審原告)王蕓，女，1972年2月6日生，漢族，住南京市鼓樓區(qū)。
上訴人(原審原告)劉天奇，男，1996年7月22日生，漢族，住南京市鼓樓區(qū)。
以上七原告共同委托代理人何菲，江蘇森遠律師事務(wù)所實習律師。
被上訴人(原審被告)南京市建鄴區(qū)市場監(jiān)督管理局，住所地南京市建鄴區(qū)雨潤大街99號3幢。
法定代表人范清，南京市建鄴區(qū)市場監(jiān)督管理局局長。
委托代理人黃衛(wèi)，南京市建鄴區(qū)市場監(jiān)督管理局工作人員。
委托代理人李芬萍，江蘇蘇砝律師事務(wù)所律師。
原審第三人南京市建鄴區(qū)梅朋餐飲店，住所地南京市建鄴區(qū)融僑中央花園東街區(qū)04幢104室。
負責人梅朋，男，1983年2月24日生，漢族，戶籍地陜西省丹鳳縣。
上訴人汪文倩等七人因訴被上訴人南京市建鄴區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱建鄴區(qū)市場局)、原審第三人南京市建鄴區(qū)梅朋餐飲店(以下簡稱梅朋餐飲店)工商行政管理行政登記一案，不服南京鐵路運輸法院(2017)蘇8602行初1083號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭，于2018年2月28日公開開庭審理了本案。上訴人唐峻、王雅莉、王蕓及七上訴人的共同委托代理人何菲，被上訴人建鄴區(qū)市場局的出庭負責人陳永福及其委托代理人黃衛(wèi)、李芬萍，原審第三人梅朋餐飲店的負責人梅朋到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院經(jīng)審理查明，南京市規(guī)劃局于2007年7月25日向江蘇融僑金輝置業(yè)有限公司核發(fā)融僑中央花園《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，其中04幢建筑用途為“商住綜合樓”，0-1層為門面房、小商店，2-18層為一般住宅。
梅朋于2016年12月7日與彭寶珍簽訂《房屋租賃合同》，承租04幢104室房屋經(jīng)營餐飲。2017年2月24日，梅朋餐飲店向建鄴區(qū)市場局提交材料，申請辦理《食品經(jīng)營許可證》。建鄴區(qū)市場局于2017年2月27日受理后，對梅朋餐飲店提交的材料進行了審查。2017年3月2日，建鄴區(qū)市場局對梅朋餐飲店經(jīng)營場所進行了現(xiàn)場核查，在納入核查的15項內(nèi)容中，不符合項目中的“關(guān)鍵項”為0項、“重點項”為2項、“一般項”為4項，結(jié)論為現(xiàn)場核查基本符合。2017年3月14日建鄴區(qū)市場局向梅朋餐飲店核發(fā)了《食品經(jīng)營許可證》，核準經(jīng)營項目為：預(yù)包裝食品(含冷藏冷凍食品)銷售、熱食類食品制售。之后，梅朋餐飲店在04幢104室開設(shè)“西安面館”，從事餐飲服務(wù)業(yè)。
另查明，唐峻、汪文倩為04幢一單元301室所有權(quán)人。李煒昊、王雅莉、李洪斌為該小區(qū)04幢一單元302室所有權(quán)人，王蕓、劉天奇為04幢一單元303室所有權(quán)人。
原審法院認為，根據(jù)食品安全法第三十五條第二款的規(guī)定，建鄴區(qū)市場局作為本行政區(qū)域內(nèi)的食品藥品監(jiān)督管理部門，具有作出被訴行政行為的法定職權(quán)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十三條第(一)項規(guī)定，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。汪文倩等七人住所與梅朋餐飲店經(jīng)營場所屬于同一幢樓，與梅朋餐飲店經(jīng)營場所最近直線距離約十余米，本案七位原告作為相鄰權(quán)人，有權(quán)提起本案行政訴訟。
原審法院認為，食品經(jīng)營許可審批的法律依據(jù)是食品安全法和行政許可法，食品安全法的立法宗旨是保證食品安全，保障公眾健康和生命安全，對于食品經(jīng)營行政許可的審查應(yīng)當圍繞這一宗旨來進行。食品安全法第三十五條第二款規(guī)定“食品藥品管理部門應(yīng)當依照《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，審核申請人提交的本法第三十三條第一款第一項至第四項規(guī)定要求的相關(guān)資料，必要時對申請人的生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場核查;對符合條件的，準予許可;對不符合規(guī)定條件的，不予許可并說明理由。”從內(nèi)容來看，食品安全法第三十三條第一款第一項至第四項分別針對的是與所經(jīng)營食品品種數(shù)量相適應(yīng)的場所要求、生產(chǎn)設(shè)備或者設(shè)施要求、技術(shù)人員和管理制度要求、設(shè)備布局和工藝流程要求，上述四項要求均與食品安全直接相關(guān)。汪文倩等七人所稱的經(jīng)營用房是否符合大氣污染防治法的規(guī)定，以及是否產(chǎn)生油煙、排污、噪聲以及是否使用明火等事項均未納入食品經(jīng)營行政許可的審查范圍。只要申請人的申請符合食品安全法第三十三條第一款第一項至第四項的要求，行政機關(guān)通過現(xiàn)場核查認為符合條件的，就可以予以許可。行政許可法第十六條第四款規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可;對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。要求建鄴區(qū)市場局考慮梅朋餐飲店經(jīng)營場所是否配設(shè)專用煙道，實際上是增設(shè)了食品經(jīng)營行政許可的條件，擴大了審查范圍，不符合依法行政的要求。
大氣污染防治法的立法目的是保護和改善環(huán)境，該法作為一部環(huán)境保護方面的特別法，對包括經(jīng)營者在內(nèi)的公民、法人、其他組織以及行政機關(guān)當然具有普遍的約束力，但市場監(jiān)督管理部門并非大氣污染防治法的執(zhí)法主體，不能以遵守法律為由超越職權(quán)行使其他行政機關(guān)的職能，這是職權(quán)法定的要求。而作為經(jīng)營者僅做到食品安全是不夠的，還要保證其房屋性質(zhì)、專門設(shè)施、結(jié)構(gòu)和所處樓層、油煙排放、包括消防安全等均符合有關(guān)法律要求，不同職能部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)都有權(quán)對其進行監(jiān)管。取得食品經(jīng)營許可證是依法開展食品經(jīng)營活動的必要條件，但非唯一條件，經(jīng)營者在經(jīng)營中應(yīng)同時遵守包括食品安全法、大氣污染防治法在內(nèi)的其他法律法規(guī)，但不能將其全部納入食品經(jīng)營行政許可的審查范圍。在國務(wù)院大力推進包括“先照后證”在內(nèi)的商事制度改革，強調(diào)“簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”的背景下，要求建鄴區(qū)市場局對經(jīng)營者應(yīng)當遵守的所有法律法規(guī)進行檢索，并全部納入食品安全行政許可的審查范圍，既不具備現(xiàn)實的可操作性，也不符合轉(zhuǎn)變政府職能、加強事中事后監(jiān)管的政策要求。因此，將大氣污染防治法第八十一條第二款的禁止性規(guī)定納入食品經(jīng)營行政許可的審查范圍沒有法律依據(jù)。
行政許可法第三十六條規(guī)定，“行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。”食品經(jīng)營行政許可的利害關(guān)系人應(yīng)當與許可的事項直接相關(guān)，即可能因食品經(jīng)營許可致身體健康及生命安全受到影響，而汪文倩等七人所稱的受到油煙、排污等損害與食品安全沒有直接關(guān)系。因此，汪文倩等七人并非食品經(jīng)營行政許可的利害關(guān)系人，建鄴區(qū)市場局在發(fā)證前未告知汪文倩等七人有聽證的權(quán)利，不違反法律規(guī)定。
綜上，原審法院認為，人民群眾高度關(guān)注環(huán)境保護是社會進步的表現(xiàn)。環(huán)境保護問題需要行政機關(guān)、企業(yè)經(jīng)營者和普通公民共同參與，不同行政機關(guān)之間需要加強執(zhí)法銜接，開展協(xié)同監(jiān)管，增強監(jiān)管合力;經(jīng)營者應(yīng)當采取有效措施，使其油煙、污水等排放達到規(guī)定的標準;周邊居民因環(huán)境污染受到損害的，也可以主張相應(yīng)的賠償責任。建鄴區(qū)市場局提交的證據(jù)可以證明，其依據(jù)行政許可法和食品安全法的規(guī)定審核了梅朋餐飲店提交的申請材料并對現(xiàn)場進行了核查，認為符合法律規(guī)定的條件，在此基礎(chǔ)上作出本案的行政許可，認定事實清楚，適用法律準確，程序合法。對汪文倩等七人要求撤銷本案行政許可的請求，原審法院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六條、第六十九條的規(guī)定，判決駁回汪文倩、唐峻、李煒昊、王雅莉、李洪斌、王蕓、劉天奇的訴訟請求。案件受理費50元，由上述七人共同負擔。
上訴人汪文倩等七人上訴稱，《大氣污染防治法》第八十一條第二款“禁止在居民、未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層內(nèi)新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目。”被上訴人違反法律規(guī)定批準梅朋餐飲店在未配套設(shè)立專用煙道的商住綜合樓內(nèi)新建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目。被上訴人違反法律禁止性規(guī)定核發(fā)行政許可證的行為違法?！妒称钒踩ā返谌龡l規(guī)定，食品安全生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當符合食品安全標準，并符合下列要求：“……(十一)法律、法規(guī)規(guī)定的其他要求?！妒称方?jīng)營管理辦理》第十一條申請食品經(jīng)營許可，應(yīng)當符合下列條件：……(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。都是法律依據(jù)，明確需要符合其他以法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件，據(jù)此要求需符合《大氣污染防治法》規(guī)定的條件。原審認定被上訴人不是《大氣污染防治法》的執(zhí)法主體，但在《大氣污染防治法》和《江蘇省大氣污染防治條例》的實施方案，即《市政府關(guān)于印發(fā)南京市貫徹落實<江蘇省大氣污染防治條例>進一步加強大氣污染防治工作實施計劃的通知》(寧政發(fā))(2015)80號和《建鄴區(qū)大氣污染防治行動計劃2016年度實施方案》第十三條規(guī)定，禁止在居民住宅樓等非商業(yè)建筑、未設(shè)立配套規(guī)劃專用煙道的商住綜合樓及商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的樓層內(nèi)新建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務(wù)項目，區(qū)相關(guān)行政審批部門不得為上述項目發(fā)放有關(guān)證照。責任單位：區(qū)市場監(jiān)督管理局、各街道、園區(qū)。明確了由被上訴人負責執(zhí)行。綜上所述，請求二審法院：1、撤銷南京鐵路運輸法院作出(2017)蘇8602行初1083號行政判決書;2、依法改判撤銷建鄴區(qū)市場局違反法律作出的行政許可或發(fā)回重審;3、由被上訴人承擔一審、二審訴訟費用。
被上訴人建鄴區(qū)市場局答辯稱，一、被上訴人核發(fā)《食品經(jīng)營許可證》的行為適用法律法規(guī)正確。被上訴人依據(jù)《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定的行政許可的條件和要求進行審查，符合職權(quán)范圍。上訴人提出被上訴人行政許可行為違反《大氣污染防治法》規(guī)定于法無據(jù)。二、被上訴人頒發(fā)食品經(jīng)營許可的行為合法，不存在未召集利害關(guān)系人進行聽證程序違法的情形?！吨腥A人民共和國行政許可法》第三十六條規(guī)定行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當告知該利害關(guān)系人。行政許可程序利害關(guān)系人的判斷標準是與行政許可事項有直接的利害關(guān)系。本案食品經(jīng)營許可是對是否符合食品安全標準，對餐飲食品經(jīng)營場所、食品加工流程、設(shè)施設(shè)備、餐飲具洗消、人員健康管理、食品安全管理制度的建立等申請條件進行審查，而非對油煙、噪音、消防安全等事項進行審查?！吨腥A人民共和國行政許可法》第四十六條規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。本案梅朋餐飲店申領(lǐng)食品經(jīng)營許可并不屬于涉及公共利益的重大行政許可事項，不符合上述法律條款規(guī)定的聽證事由?！吨腥A人民共和國行政許可法》第四十七條規(guī)定行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。所謂“涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系”是指行政許可申請人與他人對同一行政許可事項均主張權(quán)利，按照此標準本案不屬于法律規(guī)定的申請人與他人之間重大利益關(guān)系。被上訴人在作出食品經(jīng)營許可證的過程中未告知上訴人聽證權(quán)利和舉行聽證，不構(gòu)成違反法定程序。綜上所述，被上訴人作出的食品經(jīng)營許可，事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律正確。請求二審法院依法駁回上訴人的上訴請求。
上訴人汪文倩等七人向本院提起上訴后，原審法院已將涉案相關(guān)證據(jù)與依據(jù)隨案移送本院。本院經(jīng)審查認為，原審法院對證據(jù)的審查質(zhì)證符合法律規(guī)定，原審法院認證正確。對原審法院認定的案件事實，本院予以確認。
本院認為，根據(jù)《食品安全法》第三十五條第二款的規(guī)定，建鄴區(qū)市場局作為本行政區(qū)域內(nèi)的食品藥品監(jiān)督管理部門，具有作出被訴行政行為的法定職權(quán)。
針對上訴人提出被上訴人作出行政許可應(yīng)適用《大氣污染防治法》的主張。本案中，食品經(jīng)營許可審批的法律依據(jù)是食品安全法和行政許可法，食品安全法的立法宗旨是保證食品安全，保障公眾健康和生命安全，對于食品經(jīng)營行政許可的審查應(yīng)當依據(jù)食品安全法和行政許可法的規(guī)定進行。食品安全法第三十五條第二款規(guī)定“食品藥品管理部門應(yīng)當依照《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，審核申請人提交的本法第三十三條第一款第一項至第四項規(guī)定要求的相關(guān)資料，必要時對申請人的生產(chǎn)經(jīng)營場所進行現(xiàn)場核查;對符合條件的，準予許可;對不符合規(guī)定條件的，不予許可并說明理由。”從內(nèi)容來看，食品安全法第三十三條第一款第一項至第四項分別針對的是與所經(jīng)營食品品種數(shù)量相適應(yīng)的場所要求、生產(chǎn)設(shè)備或者設(shè)施要求、技術(shù)人員和管理制度要求、設(shè)備布局和工藝流程要求，上述四項要求均與食品安全直接相關(guān)。上訴人所稱的經(jīng)營用房是否符合大氣污染防治法的規(guī)定，以及是否產(chǎn)生油煙、排污、噪聲以及是否使用明火等事項均未納入食品經(jīng)營行政許可的審查范圍。只要申請人的申請符合食品安全法第三十三條第一款第一項至第四項的要求，行政機關(guān)通過現(xiàn)場核查認為符合條件的，就可以予以許可。大氣污染防治法的立法目的是保護和改善環(huán)境，該法作為一部環(huán)境保護方面的特別法，對包括經(jīng)營者在內(nèi)的公民、法人、其他組織以及行政機關(guān)當然具有普遍的約束力。而作為經(jīng)營者僅做到食品安全是不夠的，還要保證其房屋性質(zhì)、專門設(shè)施、結(jié)構(gòu)和所處樓層、油煙排放、包括消防安全等均符合有關(guān)法律要求，不同職能部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)都有權(quán)對其進行監(jiān)管。取得食品經(jīng)營許可證是依法開展食品經(jīng)營活動的必要條件，但非唯一條件，經(jīng)營者在經(jīng)營中應(yīng)同時遵守包括食品安全法、大氣污染防治法在內(nèi)的其他法律法規(guī)，但不能將其全部納入食品經(jīng)營行政許可的審查范圍。故對上訴人的該項主張，本院不予支持。
針對上訴人提出被上訴人在作出行政許可前應(yīng)告知其具有聽證權(quán)利的主張。《中華人民共和國行政許可法》第三十六條規(guī)定行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當告知該利害關(guān)系人。行政許可程序利害關(guān)系人的判斷標準是與行政許可事項有直接的利害關(guān)系。本案食品經(jīng)營許可是對是否符合食品安全標準，對餐飲食品經(jīng)營場所、食品加工流程、設(shè)施設(shè)備、餐飲具洗消、人員健康管理、食品安全管理制度的建立等申請條件進行審查，而非對油煙、噪音、消防安全等事項進行審查?！吨腥A人民共和國行政許可法》第四十六條規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。本案梅朋餐飲店申領(lǐng)食品經(jīng)營許可并不屬于涉及公共利益的重大行政許可事項，不屬于應(yīng)當進行聽證的情形。《中華人民共和國行政許可法》第四十七條規(guī)定行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。所謂“涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系”是指行政許可申請人與他人對同一行政許可事項均主張權(quán)利，按照此標準本案不屬于法律規(guī)定的申請人與他人之間重大利益關(guān)系。被上訴人在作出食品經(jīng)營許可證的過程中未告知上訴人聽證權(quán)利和舉行聽證，不構(gòu)成違反法定程序。故對上訴人的該項主張，本院亦不予支持。
綜上，上訴人的上訴請求缺乏事實與法律依據(jù)，本院不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。故依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項的規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
案件受理費50元，由上訴人汪文倩、唐峻、李煒昊、王雅莉、李洪斌、王蕓、劉天奇共同負擔。
本判決為終審判決。
審判長 劉蘇文
審判員 洪 途
審判員 陸俊騑
二〇一八年四月二日
書記員 孫 皓
