2023年預付式消費領域消費者權益保護報告
一、我國預付式消費領域消費者權益保護整體觀察
(一)預付式消費的主要類型
預付式消費是指消費者預先向經營者支付一定金額的款項，經營者在未來的一定時期內，按照合同約定分次向消費者提供商品或者服務的消費模式。根據經營者是否向消費者提供預付卡作為憑證，預付式消費可分為預付卡消費和無卡式預付消費兩種。
在預付卡消費領域，我國目前應用較多的有兩種：一種為單用途卡，是由經營者發(fā)行的僅限于在本經營者或經營者所屬集團或同一品牌特許經營體系內購買商品或服務的預付憑證;另一種則為多用途卡，是由第三方(一般為專營機構)發(fā)行，可在發(fā)行機構之外的企業(yè)或商戶購買商品或服務的預付憑證，其特點是可跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨單位使用。相較而言，多用途卡由于需接受相對嚴格的金融監(jiān)管，發(fā)生的消費糾紛較少，實踐中大量的預付卡消費糾紛集中在單用途預付卡方面。因此，除特別聲明外，本報告所稱的預付式消費卡，僅指狹義的預付卡，即由經營者發(fā)行的單用途預付卡，具體包括以磁條卡、芯片卡、紙券等為載體的實體卡和以密碼、串碼、圖形、生物特征信息等為載體的虛擬卡。
無卡式預付消費是另外一種重要的預付消費方式，它是指在預付消費中，由消費者提供姓名、手機號碼等可供經營者識別的個人信息，經營者據此為消費者設立賬戶并以此作為消費及雙方核對賬目之依據而無需以實體卡或虛擬卡作為憑證的模式。與預付卡消費相比，此種模式可以節(jié)約開卡的成本，常見于廣大小微企業(yè)、個體工商戶等經營者，監(jiān)管難度更大。
(二)預付式消費的特點
1.消費模式具有雙贏性。雙贏性是預付式消費模式能得到廣泛應用的重要原因，同時也是該消費模式的重要特點之一。在預付式消費中，付款在先、消費在后是其顯著特點，消費者通過一次性預先付費，能換取經營者較大幅度的減價讓利或折扣優(yōu)惠等，從而滿足其價格優(yōu)惠的相關需求;而經營者則可通過此種方式，快速回籠資金，滿足其資金周轉、穩(wěn)定客源、增強競爭力、增加市場份額等需求。由于此種模式下消費者多次消費卻僅需一次付款，有利于提高交易效率，使經營者和消費者都省去了多次結算付款的麻煩。因此，預付式消費是一種經營者與消費者可實現(xiàn)雙贏的消費模式。
2.消費者承擔的付款義務具有一次性和先履行性。在傳統(tǒng)消費模式下，往往是經營者提供商品或服務的義務和消費者支付價款的義務同時履行，但預付式消費打破了這種常規(guī)。在預付式消費中，消費者在經營者尚未提供商品或服務的情況下，預先向經營者一次性支付覆蓋后期多次消費金額的款項。這種模式下的經營者與消費者本質上仍是一種消費合同關系，但在此種合同約束下，消費者所承擔的一次性給付后期消費價款的合同義務具有先履行性。消費者在付款義務上的“一次性”+“先履行性”正是該模式被稱為預付式消費的重要原因，同時也是其最為突出的特點。
3.經營者所承擔的義務具有持續(xù)性和滯后性。預付式消費中，經營者履行義務的特點與消費者正好相反，具有持續(xù)性和滯后性。在預付式消費合同中，消費者的義務是一次性付清后期多次消費的款項，而經營者則須承擔消費者付費后在合同期限或約定次數內多次為消費者提供商品或服務的義務，該義務的履行具有持續(xù)性，以保障消費者后期消費之需求。同時，與消費者義務的先履行性相比，經營者的義務屬于后履行的范疇，具有明顯的滯后性。
4.消費者權利的實現(xiàn)具有較高的不確定性或風險性。在預付式消費中，權利實現(xiàn)方面的不確定性或風險性是僅對消費者而言的。由于經營者已通過一次性預收款實現(xiàn)了其合同權利及目的，而消費者在履行一次性預付款的義務后，其權利的實現(xiàn)則有賴于經營者后期是否可以按約多次為其提供商品或服務。因此，消費者付費和后期消費的時間差可能導致經營者履約的不確定性或風險性。一旦經營者在合同履行期內陷入經營困難、關門歇業(yè)、卷款跑路，甚至破產清算等難以正常提供商品或者服務的情形，消費者便會遭受損失，還可能陷入維權困境。因此，與傳統(tǒng)消費模式相比，預付式消費模式下的消費者需面對更高的不確定性或風險性。
5.消費關系的存續(xù)以信用為基礎。預付式消費中，消費者之所以同意向經營者一次性預先支付后期多次消費的款項，除因經營者承諾給予優(yōu)惠價格或折扣外，還基于其對經營者的信任。實踐中，消費者往往會選擇自己經常消費的場所或基于對某一品牌或集團公司實力的信任才會與經營者達成預付式消費合同(約定)。一旦經營者在后期的合同履行中出現(xiàn)違約、失信等行為，不僅會導致消費者單方面承擔風險或遭受損失，還將嚴重影響消費者未來采用預付式消費模式的意愿或決定。因此，在預付式消費中，經營者的信用是決定該消費模式能否存續(xù)的重要基礎。
(三)我國預付式消費領域消費者權益保護的法治發(fā)展歷程
1993年通過的《中華人民共和國消費者權益保護法》(以下簡稱《消法》)是我國最早調整預付式消費的法律。經過近些年的發(fā)展，目前形成了以《消法》為基礎，以商務部《單用途商業(yè)預付卡管理辦法(試行)》、市場監(jiān)管總局《侵害消費者權益行為處罰辦法》以及相關行業(yè)規(guī)章或規(guī)范性文件為重要組成部分的預付式消費領域消費者權益保護法律體系。
1.國家層面的法治發(fā)展歷程。隨著科學技術的進步與社會生活的發(fā)展，支付更加便捷、性價比相對較高的預付式消費早已悄然興起。如今，預付式消費幾乎覆蓋所有消費領域。與此同時，該消費模式引發(fā)的消費糾紛越來越多，亟需以法治手段加以規(guī)范。
《消法》通過后，經歷了2009年、2013年兩次修正，但關于預付式消費的規(guī)定并無變化?，F(xiàn)行有效的《消法》第五十三條規(guī)定：“經營者以預收款方式提供商品或者服務的，應當按照約定提供。未按照約定提供的，應當按照消費者的要求履行約定或者退回預付款;并應當承擔預付款的利息、消費者必須支付的合理費用。”《消法》的上述規(guī)定較為簡要、概括，僅涉及經營者所應承擔的繼續(xù)履行、退款、承擔利息及合理費用的民事責任，未就經營者的違法行為規(guī)定相應的行政處罰措施，導致在實踐中存在確定監(jiān)管主體、采取監(jiān)管手段上的困難。有鑒于此，各相關職能部門逐步加強對預付式消費的行政監(jiān)管。
2012年9月，商務部發(fā)布《單用途商業(yè)預付卡管理辦法(試行)》(以下簡稱《單用途卡管理辦法》)，規(guī)定在國內從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務業(yè)的企業(yè)法人開展單用途商業(yè)預付卡業(yè)務須遵守其規(guī)定，規(guī)定發(fā)卡企業(yè)須履行的備案程序、單用途卡的發(fā)行與服務、資金管理、監(jiān)督管理及法律責任等事項。該辦法僅適用于特定行業(yè)領域，且在規(guī)范主體方面僅適用于企業(yè)法人，但其內容明確具體，具有較強的可操作性，在一定程度上彌補了《消法》對預付式消費規(guī)范之不足。
2015年1月，原國家工商行政管理總局發(fā)布《侵害消費者權益行為處罰辦法》(以下簡稱《處罰辦法》)，其中第十條對《消法》的有關規(guī)定做了進一步細化。國家市場監(jiān)督管理總局于2020年10月對該辦法進行了修訂，但第十條的內容并未改變。根據該辦法第十條第一款的規(guī)定，經營者以預收款方式提供商品或者服務的，應當與消費者明確約定商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等內容。未按約定提供商品或者服務的，應當按照消費者的要求履行約定或者退回預付款，并應當承擔預付款的利息、消費者必須支付的合理費用。對退款無約定的，按照有利于消費者的計算方式折算退款金額。與《消法》相比，上述規(guī)定增加了預付式消費中經營者應當與消費者明確約定的內容，有效防范了經營者故意與消費者約定不明、某些重要事項不作約定以逃避自身義務的風險。該辦法第十條第二款規(guī)定：“經營者對消費者提出的合理退款要求，明確表示不予退款，或者自約定期滿之日起、無約定期限的自消費者提出退款要求之日起超過十五日未退款的，視為故意拖延或者無理拒絕。”根據這一規(guī)定及該辦法第十四條的規(guī)定，經營者出現(xiàn)上述情形，市場監(jiān)督管理部門可在無其他法律法規(guī)規(guī)定時依照《消法》第五十六條予以處罰。而根據《消法》第五十六條規(guī)定，在預付式消費中，經營者對消費者提出的修理、重作、更換、退貨、補足商品數量、退還貨款和服務費用或者賠償損失的要求，故意拖延或者無理拒絕的，除承擔相應的民事責任外，還需接受相應的行政處罰，具體措施包括責令改正、警告、沒收違法所得、罰款、停業(yè)整頓及吊銷營業(yè)執(zhí)照等。經營者有上述規(guī)定情形的，處罰機關還應將其記入信用檔案，向社會公布。該辦法上述規(guī)定的重要意義在于明確了預付式消費中針對經營者違法行為的行政處罰，對于有效防范預付式消費風險、加強對經營者的監(jiān)管、保護消費者合法權益具有重要意義。
盡管上述兩個部門規(guī)章在保護預付式消費模式中消費者權益具有重要意義，但仍存在明顯不足，特別是《單用途卡管理辦法》受到調整范圍的限制，致使實踐中因單用途預付卡導致的消費糾紛無法得到圓滿解決。為此，交通運輸部、教育部等部門在自己職責范圍內對涉及預付式消費的問題采取了一些措施。例如，針對校外培訓機構預收費后不予退費甚至出現(xiàn)攜款跑路等現(xiàn)象，教育部于2021年10月聯(lián)合市場監(jiān)管總局等部門印發(fā)《教育部等六部門關于加強校外培訓機構預收費監(jiān)管工作的通知》，對各地校外培訓機構預收費現(xiàn)象加強了管理，并取得了較好效果。
2.地方層面的法治發(fā)展歷程。由于《單用途卡管理辦法》《處罰辦法》及其他部門規(guī)范性文件的適用范圍均受限于其制定部門的職能范圍，且其效力層級較低，而《消法》雖然效力層級較高，但其相關規(guī)定過于概括，導致上述立法難以滿足實踐中解決預付式消費糾紛的法律需求。為此，各地結合當地實踐，開啟了地方層面的相關立法活動。
在地方性法規(guī)層面，云南、河南、黑龍江、河北、安徽、湖南、湖北、江蘇、浙江、山東、廣西、陜西、貴州、吉林、甘肅、上海、遼寧等地的消費者權益保護條例都對預付式消費問題進行了規(guī)范。其中，《河北省消費者權益保護條例》將原本根據《單用途卡管理辦法》僅適用于特定行業(yè)、特定企業(yè)的資金存款管理規(guī)定推廣至所有采用預收款模式的經營者，從而有利于預付式消費者的后期保障。
甘肅、貴州、浙江三省在其合同監(jiān)督管理條例或合同行為管理監(jiān)管規(guī)定中對預付式消費問題進行了規(guī)范。浙江省的條例中還特別規(guī)定：利用合同違法行為的非法所得，市場監(jiān)督管理部門和其他有關行政主管部門應當依法追繳，并按規(guī)定返還有關當事人。根據這一規(guī)定，采用預付式模式的經營者的非法所得在被追繳后應返還消費者而不是直接被沒收，這有利于減少消費者損失，是維護消費者合法權益的重要舉措，值得借鑒與推廣。
一些地方還制定了預付式消費的專項立法。如上海、北京及甘肅省發(fā)布了單用途預付(消費)卡管理規(guī)定(條例)。北京市人大常委會還在特定事項的管理中增加有關預付式消費的規(guī)定，如《北京市非機動車管理條例》規(guī)定互聯(lián)網租賃自行車經營企業(yè)應當建立健全預付金管理制度，違反該規(guī)定的，交通行政管理部門可以采取約談企業(yè)負責人、限制車輛投放以及罰款等措施。
一些地方政府針對預付式消費問題相繼出臺了地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，其調整內容主要集中于兩個方面。一是在預付卡管理方面，如2019年出臺的《上海市單用途預付消費卡管理實施辦法》、2020年公布的《江蘇省預付卡管理辦法》以及《濟南市人民政府關于進一步加強單用途商業(yè)預付卡規(guī)范管理的實施意見》(以下簡稱《濟南單用途卡實施意見》)。其中，《濟南單用途卡實施意見》在對預付卡經營者進行風險管控方面進行了有益探索。二是對互聯(lián)網租賃自行車經營企業(yè)預收費行為的管理，如廈門、廣州市的互聯(lián)網租賃自行車管理辦法都明確規(guī)定了互聯(lián)網租賃自行車經營者對預付式消費者的退款義務。
二、2023年我國預付式消費領域消費者權益保護新進展
(一)立法保護方面
2023年，我國預付式消費者權益保護在地方立法方面取得了一些新進展。
在地方性法規(guī)層面，2023年11月山西省人大常委會發(fā)布新修訂的《山西省消費者權益保護條例》，規(guī)定于2024年1月1日起施行。該條例在借鑒其他地方性法規(guī)及部門規(guī)章等基礎上，對預付式經營者在合同訂立的內容與形式、繼續(xù)履行或退款、停止經營的公告與通知等應承擔的義務方面做了較為具體的規(guī)定。另外，針對山西省預付式消費監(jiān)管薄弱的問題，該條例第二十七條特別規(guī)定：縣級以上人民政府應當建立統(tǒng)一的資金監(jiān)管平臺，歸集經營者預收資金、兌付等信息，加強對以預收款方式提供商品或者服務等經營活動的監(jiān)督管理和風險控制。具體辦法由省人民政府制定。
2023年11月，深圳市人大常委會通過了《深圳經濟特區(qū)消費者權益保護條例》(以下簡稱《深圳消保條例》)，規(guī)定自2024年1月1日起施行。該條例中有五個條款涉及預付式消費問題，是迄今為止各地消費者權益保護條例中規(guī)定相關問題條款最多的一部地方性法規(guī)。這五個條款主要涉及預付式經營者與消費者合同的內容、形式、解釋及資料保存、對預收款的資金監(jiān)管、經營者停止營業(yè)或變更經營場所的公告與通知、社會組織的消費警示、違反條例的行政處罰等方面。其中，有關預收款的資金管理規(guī)定是該條例的一大亮點。該條例第三十七條規(guī)定，鼓勵運用區(qū)塊鏈技術，通過數字人民幣支付、第三方資金監(jiān)管、第三方擔保、商業(yè)保險等方式，為預收款存儲、消費、使用提供保障。在以往的立法經驗中，預收款的資金管理主要借助第三方資金監(jiān)管、擔保、保險等方式降低相關風險，但《深圳消保條例》結合當前的區(qū)塊鏈技術、數字人民幣支付等新形勢，創(chuàng)造性地提出以此為途徑強化對預收資金風險的管理，為今后的預付式消費立法及監(jiān)管實踐提供了有益思路。
在單用途預付卡專項立法方面，2023年1月山東省人大常委會批準《聊城市單用途預付消費卡管理條例》通過，規(guī)定自2023年5月1日起施行。該條例有三項規(guī)定值得借鑒：一是其詳細規(guī)定了一定情形下的經營者不得發(fā)行預付卡或辦理續(xù)卡，包括被列為失信被執(zhí)行人或者有其他嚴重失信行為，且信用尚未修復的、按國家相關規(guī)定被列入經營異常名錄的、申請注銷或正辦理注銷手續(xù)的以及因非法吸收公眾存款或集資詐騙受到刑事追究的等。二是將經營者對預付式消費者的公告、通知義務從停業(yè)、歇業(yè)或經營場所變更之情形，合理擴展至經營者終止預付卡業(yè)務、提供的商品或服務發(fā)生重大變更等情形。三是明確規(guī)定了行業(yè)主管部門對特定情形下的經營者進行風險警示并向消費者公示的職責，如經營者未按條例規(guī)定在經營場所顯著位置公示相應內容的、發(fā)行預付卡拒不向消費者出具憑據的、預收資金存管不符合要求等。這些規(guī)定強化了對經營者的監(jiān)管，且有利于預付式消費者被侵權的事先預防，值得借鑒推廣。
總之，從2023年的整體立法情況來看，盡管國家層面關于預付式消費領域消費者權益保護的立法沒有變化，但地方層面立法在積極探索，勇于創(chuàng)新，為未來國家層面立法的修訂完善奠定了較好的基礎。
(二)行政保護方面
2023年，我國預付式消費領域消費者權益保護的行政監(jiān)管方面取得重大進展，相關工作開展得如火如荼。其中，以北京市、深圳市的表現(xiàn)尤為突出。2023年4月，北京市交通委員會印發(fā)《北京市交通運輸行業(yè)單用途預付卡備案管理辦法》，強化了對該市交通運輸行業(yè)單用途預付卡的管理;同一時段內，北京市體育局聯(lián)合市場監(jiān)督管理局、地方金融監(jiān)督管理局等部門聯(lián)合印發(fā)《北京市體育行業(yè)預付式消費領域資金監(jiān)管實施細則(試行)》，為規(guī)范該市體育行業(yè)預付式消費、保護消費者合法權益做出了貢獻。2023年6月，北京市人力資源和社會保障局聯(lián)合市場監(jiān)督管理局、地方金融監(jiān)督管理局等相關職能部門印發(fā)《北京市民辦職業(yè)技能培訓機構單用途預付卡預收資金監(jiān)管細則(試行)》，加強了對該市民辦職業(yè)技能培訓機構單用途預付卡預收資金的監(jiān)督管理。2023年9月，北京市商務局等五部門聯(lián)合印發(fā)《北京市單用途商業(yè)預付卡備案及預收資金管理實施辦法(試行)》，對北京市單用途卡的備案及預售資金存管做了更為具體、細致的規(guī)定;北京市衛(wèi)健委等五部門聯(lián)合印發(fā)《北京市托育機構預付式消費資金管理辦法(試行)》，對北京市內采用單用途預付卡開展經營活動的托育機構加強了監(jiān)管。2023年11月，北京市市場監(jiān)管局發(fā)布《關于預付式消費違法行為典型案例的通報》，對震懾非法經營的預付式經營者、保護消費者起到了積極作用。在這一年，北京市交通委還對外發(fā)布了《北京市機動車駕駛員培訓機構預收資金監(jiān)管辦法(試行)(征求意見稿)》，北京市衛(wèi)健委也牽頭制定了《北京市醫(yī)療機構預付式消費資金管理辦法(試行)》，并向社會公開征求意見?？梢钥吹?，隨著對各行業(yè)領域內預付式消費監(jiān)管活動的不斷加強，北京市預付式消費者權益保護工作正進入一個全新的階段。
在對預付式消費行為的地方行政監(jiān)管中，深圳市的相關工作值得關注。2023年6月，深圳市市場監(jiān)管局、中國人民銀行深圳市中心支行、深圳市地方金融監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)《深圳市開展預付式經營領域數字人民幣試點推廣工作方案》，開始在深圳市內開展數字人民幣試點，以擴大數字人民幣應用場景，利用智能合約等功能，實現(xiàn)數字人民幣、區(qū)塊鏈等技術對預付式經營治理的支持與融合，以建設預付式經營監(jiān)管長效機制。由于這一模式下的智能合約功能可實現(xiàn)預付款在實際消費后再劃撥至經營者的效果，因而可以從技術層面斷絕預付資金被挪用及經營者卷款跑路的可能。[1]可以預見，如果試點成功且得以在更多地方推廣，則該監(jiān)管模式必將成為未來從源頭上治理預付式消費領域侵害消費者合法權益問題的一大利器。
除北京、深圳外，其他省份也根據當地預付式消費活動中的突出問題，加強了對這一領域的監(jiān)管。如2023年4月，上海市商務委員會發(fā)布了《2023年度上海市單用途預付消費卡管理工作要點》，6月又在其發(fā)布的《2023年上海市商務委員會政務公開工作要點》中，明確要探索單用途預付消費卡發(fā)卡經營者信用分級分類監(jiān)管，加強發(fā)卡經營者信息對接、資金監(jiān)管、違法違規(guī)、風險警示等情況的公開，11月又會同其他行業(yè)主管部門、金融監(jiān)管部門和行業(yè)專家開展了單用途預付卡專業(yè)服務機構評估工作。2023年4月，貴州省商務廳發(fā)布了《關于進一步做好單用途商業(yè)預付卡業(yè)務管理工作的通知》;2023年11月，江蘇省體育局聯(lián)合市場監(jiān)督管理局等印發(fā)了《關于進一步加強體育健身服務行業(yè)預付式消費管理工作的通知》。在市級層面，2023年3月，蘭州市商務局發(fā)布了《關于開展2023年度全市單用途商業(yè)預付卡備案相關工作的公告》;2023年4月，長春市商務局發(fā)布了《關于加強單用途商業(yè)預付卡管理的通告》;2023年5月，濟南市商務局同當地市場監(jiān)督管理局、公安局聯(lián)合印發(fā)了《關于開展單用途商業(yè)預付卡備案管理專項整治的工作方案》;2023年9月，湖北省恩施州人民政府辦公室發(fā)布了《關于進一步加強單用途商業(yè)預付卡和非義務教育階段校外培訓機構監(jiān)管工作的通知》。此外，在2023年，青海省西寧市、湖北省恩施州等地的職能部門還對單用途商業(yè)預付卡行業(yè)進行了“雙隨機、一公開”聯(lián)合抽查，為采用單用途卡的消費者放心消費營造了良好氛圍。
總的來看，2023年對預付式消費領域的行政監(jiān)管有所加強，但多數地區(qū)的監(jiān)管仍主要聚焦于單用途卡消費這一范圍，對無卡式預付消費缺乏有效監(jiān)管。在無卡式預付消費監(jiān)管方面，北京市領先一步，在多領域、多行業(yè)開啟了涵蓋單用途卡和無卡式預付消費的監(jiān)管模式。在具體的監(jiān)管方式上，大多數地區(qū)都采用了《單用途卡管理辦法》中規(guī)定的備案與資金存管等制度，但深圳市則是利用數字人民幣等新型技術手段，為構建預付式消費模式長期有效監(jiān)管開啟了新的篇章。
(三)司法保護方面
法院作為維護公民合法權益及社會公平正義的最后一道防線，在預付式消費者權益保護中擔負著不可或缺的重要作用。特別是在近些年預付式消費模式得到普遍應用而對經營者的監(jiān)管卻不夠有力的情況下，遭遇經營者違約或侵權的消費者只能將糾紛提交法院，以維護其合法權益。
從中國裁判文書網發(fā)布的2023年預付式消費糾紛案件的情況來看，本年度預付式消費糾紛案件主要集中于體育健身與美容美發(fā)領域，這兩類案件分別占到案件總數的50%和26.5%，其次為教育培訓和購物領域，均占案件總數的7%，其余案件則分布在休閑娛樂、養(yǎng)生保健、餐飲服務等方面。與北京市三中院2021年發(fā)布的近兩年預付式消費案件調研情況[2]比較來看，體育健身與美容美發(fā)依然是2023年度預付式消費糾紛案件的重點領域。不同的是，2023年教育培訓領域案件所占比重大幅下降，這應當與教育部推動各地實施“雙減”政策及其于2021年10月起聯(lián)合其他部門加強對校外培訓機構預收費監(jiān)管有很大關系。從案件類型情況來看，涉及預付式消費領域消費者要求退款的糾紛達48件，占中國裁判文書網所公布案件總數的71%，其中38件系經營者搬遷、關店、轉讓或要求升級所造成，占案件總數的56%，其余則涉及經營者欺詐、違規(guī)設定單用途卡有效期限等。在廣東省中山市的一起美容美發(fā)服務合同糾紛案件中，作為消費者的原告采用預付款方式在經營者處辦理消費卡后，尚未消費完卡內余額就經歷了經營者的兩次變更，且變更后的經營者要么要求原告再充值才能履行之前原經營者承諾的服務，要么干脆告訴原告不接受該消費卡在本店使用。最終，中山市法院在查清事實的基礎上，判決原經營者與后續(xù)充值后提供服務的另一經營者共同承擔了退還原告卡內余額的訴訟請求。
另外，從2023年公布的裁判文書來看，90%的消費者在這類預付式消費糾紛案件中得以勝訴，盡管有的案件需要經過二審程序。但這一比例基本上可以反映出，在實踐中大多數消費者可以通過訴訟方式維護自身合法權益?？梢姡?023年度的司法審判結果表明，各級法院較好地發(fā)揮了其打擊違約或非法經營者、保護預付式消費領域消費者合法權益的司法職能。
(四)社會保護方面
2023年，中消協(xié)及各地消費者組織在預付式消費領域消費者權益保護方面發(fā)揮了積極作用。中消協(xié)于2023年8月發(fā)布了《上半年全國消協(xié)組織受理投訴情況分析》，指出預付式消費經營模式已經成為消費者權益受侵害的主要風險問題之一，并公布了一些典型案例。與人民網輿情數據中心、中國消費者雜志社合作，聯(lián)合發(fā)布了《2023年上半年消費維權輿情熱點》。其中，涉及預付式消費模式的家樂福超市購物卡限制消費問題成為十大輿情熱點之一。這些工作的開展，有利于預付式消費領域的消費者從相關案例的警示與教育中汲取經驗教訓，提升消費維權能力，更好地維護自身合法權益。
各地消費者組織積極履行其對預付式消費領域消費者的保護職責。寧波市消保委聯(lián)合寧波市商務局在全國范圍內率先探索預付式消費領域資金管理改革，打造了全國首個人民銀行認可的資金監(jiān)管平臺——“放心充”消費服務平臺，并自2023年3月起正式運行并在寧波全市范圍推廣。該平臺還被選入浙江省城市大腦(智慧城市)場景應用優(yōu)秀案例。[3]上海市消保委于2023年5月啟動了“助力發(fā)卡經營者提升信用水平專項行動”，在首批參加活動的100家企業(yè)中構建單用途預付卡合規(guī)發(fā)卡、誠信經營和優(yōu)質服務、風險控制和信用水平提升的三大制度體系，為預付式消費者提供了放心、健康的消費環(huán)境。重慶大足區(qū)消委會支持一批辦理了健身預付卡但經營者既無法提供服務又聯(lián)系不上的消費者進行集體訴訟，并于2023年全部化解該群體糾紛。各地消協(xié)組織還通過約談、調解等方式處理了多起涉及預付式消費糾紛的投訴案件。如四川省雅安市石棉縣消委會就曾于2023年1月受理了多名預付式消費者投訴某經營者在收取會費后因經營不善關門停業(yè)，但拒絕向消費者退款的案件。后經多次調解，最終協(xié)助90余名消費者獲退未消費的預付費用。
除消協(xié)組織外，一些地方政府部門及媒體也積極參與了預付式消費問題的治理。2023年北京市體育局針對體育領域預付式消費存在的問題，發(fā)布《體育服務領域預付消費風險警示提醒》，內容包括“名稱頻變花招多、口頭承諾難兌現(xiàn)、流動培訓不可取、未營先售風險高、會員入股要警惕、退費詐騙要提防”等多項內容。多家重要媒體也對預付式消費問題高度關注，人民日報、經濟日報、中國消費者報、消費日報、法治日報、上海法治報等，都對現(xiàn)實中的預付式消費問題進行了公開報道或評析，積極營造維護消費者合法權益良好輿論氛圍。
三、我國預付式消費領域消費者權益保護存在的主要問題
從2023年預付式消費領域消費者的投訴、訴訟及相關情況報道來看，該領域消費者權益保護主要問題是：
(一)經營者違規(guī)辦卡
根據《單用途卡管理辦法》、各地相關法規(guī)規(guī)章及國家有關法律規(guī)定，經營者為消費者辦理單用途卡時需履行相應的法定義務，如采用書面合同形式、對格式合同的有關內容向消費者提示、發(fā)放的記名卡不得設定有效期、不記名卡有效期不得少于三年等。但實踐中經營者往往不與消費者簽訂書面合同，而是采用口頭約定的方式。在辦卡時也只是告知消費者辦卡后享有的優(yōu)惠，待消費者使用時才告知該卡所附帶的各種限制條件。另外，很多經營者為其發(fā)放的單用途卡設定了一年或兩年的有效期，且到期后拒絕為消費者辦理延期，違反了《單用途卡管理辦法》有關有效期的規(guī)定。
(二)經營者拒絕開具消費憑證
這主要包括兩類情形：一是消費者付款后經營者不按規(guī)定向消費者開具發(fā)票或其他消費憑證，導致消費者難以證明其已支付相應款項;二是消費者在使用預付卡或預付款消費后，經營者僅對每次消費的信息記錄在冊，但未向消費者提供相應憑證或資料信息。對于第一類情形，由于近些年付款方式的便捷化，首次預付款即便沒有發(fā)票或其他憑證，大多數消費者也可通過銀行轉賬、微信或支付寶支付記錄等佐證其已支付款項之事實，但對一些使用現(xiàn)金的群體特別是老年消費者群體則影響較大。因為在既無書面合同又無已支付預付款證據的情況下，消費者一旦與經營者之間產生糾紛，將因無法證明其與經營者之間存在合同或消費等法律關系而陷入投訴無門、訴訟無望的艱難處境。在第二類情形下，即便消費者可以證明其與經營者之間存在合同等法律關系，但在二者發(fā)生糾紛時，消費者如想解除合同、要求經營者退還實際消費后的預付款余額，其主張也將因無法提供相應證據而難以得到支持。
(三)經營者服務承諾兌現(xiàn)差及變相漲價
不完全履行是預付式消費糾紛中常見的一種情形，實踐中大量的消費糾紛便是因此而引發(fā)的。它主要是指經營者接受預付款項后雖然向消費者履行了義務，但其所提供的商品或服務與原約定或承諾不符，存在降低商品或服務質量、變相漲價、縮短消費時限、單方更改服務內容等情形。此種情況下消費者多認為經營者存在欺詐，但經營者卻常辯稱此系正?；蚝侠淼慕洜I行為，由此引發(fā)消費者不滿，繼而產生糾紛。特別是在美容美發(fā)、體育健身、教育培訓等消費領域，此類情形引發(fā)的糾紛相對較多。
(四)消費者辦卡容易退費難
這是目前在預付式消費投訴及訴訟糾紛中涉及最多的一類問題。主要分為如下幾種具體情形：一是經營者變更。實踐中經營者往往在收取消費者預付資金后先經營一段時間，然后便在原經營場所的基礎上通過變更企業(yè)名稱、店鋪標識、法定代表人等方式，對消費者聲稱因經營者變動導致原預付資金不能繼續(xù)在本店消費，或需要按其要求另行充值才可使用。有的經營者以此種方式連續(xù)變更，導致消費者不僅無法按照經營者原先承諾進行消費，而且難以找到“原經營者”要求退款退費。二是經營者違約或單方面作出重大變更但拒不退款退費。如有的消費者未達到經營者承諾的減肥或美容效果，要求退款但遭拒絕;有的經營者搬遷至較遠的經營場所，導致消費者再去消費非常不便，由此提出退款退費請求卻遭拒絕;有的消費者基于辦卡前的培訓、健身指導體驗良好而辦理了預付卡，但之后經營者卻另行安排他人提供培訓或健身指導服務，在消費者不滿后者服務要求退款退費時卻不予配合。三是經營者為退款設定不合理條件。實踐中有的經營者雖然同意為預付式消費者退還預付余額，但卻要求消費者承擔高額違約金，或支付其他不合理費用后才肯退款。而這些違約金或不合理費用的相關規(guī)定，消費者起初并不知曉，直至其要求退款時經營者才提出。這顯然是對消費者行使其正當權利的一種無理要求，也是對消費者退款退費權利的變相侵害。四是經營者不按規(guī)定向消費者退還預付款利息及相關合理費用。按照《消法》第五十三條的規(guī)定，經營者向消費者退回預付款時，還應當承擔預付款的利息及消費者必須支付的合理費用。但實踐中，預付式消費者常因缺乏相關法律知識，在與經營者發(fā)生糾紛時往往只要求經營者退還預付資金的消費余額，很少要求其退還預付款利息及合理費用。由此導致現(xiàn)實中發(fā)生糾紛時，不論是自行協(xié)商、投訴調解還是訴訟解決，經營者往往都只向消費者退還預付余額，而并不向其退還《消法》所規(guī)定的預付款利息及相關合理費用。五是經營者因強制執(zhí)行等原因導致退款退費存在困難。經營者因其他債務糾紛被法院強制執(zhí)行時，其預收款賬戶會被法院查封或采取其他執(zhí)行措施，從而導致經營者無法向消費者退款退費。
(五)經營者跑路消費者挽回損失難
具體有兩種情形：一是經營者惡意欺詐，故意在其準備關門歇業(yè)前搞優(yōu)惠促銷活動，誘使消費者預付資金之后便跑路失聯(lián);二是經營者收到預付款后，因經營不善關門停業(yè)，但未通知尚有余額未消費的消費者便卷款跑路。這兩種情形下盡管經營者的主觀惡意程度有所不同，但都會導致消費者損失慘重卻難以追回。
(六)消費者維權難度大
傳統(tǒng)消費模式下消費者維權困難的問題一直存在，而在預付式消費這種新型消費模式下，該問題顯得更為嚴重，并主要表現(xiàn)在如下幾個方面：一是維權成本大。通常而言，消費者往往是在消費數次后因不滿經營者提供的商品或服務才要求退還預付余額，但維權成本常高于預付余額，特別是在采取訴訟或仲裁方式維權的情況下。二是證據不足。實踐中，消費者往往缺乏足夠的法律知識，從而導致其維權證據不夠充分。由于很多預付式消費合同采取口頭形式訂立，消費者往往難以就自己的主張?zhí)峁┯行ёC據，而自己的消費記錄等證據又掌握在經營者手中，因此即便訴訟，其勝訴的難度也比較大。中國裁判文書網公布的判決結果顯示，在2022年至2023年的多起預付式消費糾紛訴訟中，法官便因消費者無法提供相關證據而駁回其訴訟請求。三是相關法治保障體系不完善。由于我國預付式消費的相關法律體系存在不完善之處，因此導致法院判決結果差異較大，難以實現(xiàn)同案同判。
除以上問題外，我國預付式消費領域消費者保護還存在一些與其他消費者保護領域共性的問題，如經營者誘導消費者訂立合同侵害其知情權、泄露消費者個人信息或侵犯其隱私權、利用格式合同中的“霸王條款”侵害消費者自由選擇權與公平交易權等。
四、我國預付式消費領域消費者權益保護問題的原因分析
預付式消費領域存在的損害消費者權益問題主要與相關立法不夠健全、行政監(jiān)管不夠有效、司法保護存在不足、社會共治有待強化等因素具有密切關系。
(一)立法體系不夠健全
我國規(guī)范預付式消費的法律依據僅有《消法》第五十三條，部門規(guī)章僅有《單用途卡管理辦法》和《處罰辦法》，其余均為地方性規(guī)定。雖然《消法》第五十三條規(guī)定了經營者的履約義務和民事責任，但未規(guī)定行政處罰措施。另外，該法并未就預收款的管理與使用、經營者履行合同義務的具體要求作出規(guī)定。盡管2012年商務部出臺的《單用途卡管理辦法》和2015年原國家工商行政管理總局發(fā)布的《處罰辦法》在一定程度上彌補了《消法》之不足，但因其立法位階較低而影響其適用效果。至于各地制定的相關地方性法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件，則僅能在特定地域范圍內發(fā)揮作用。
(二)行政監(jiān)管不夠有效
由于我國相關立法存在缺陷，對預付式消費領域的監(jiān)管主體及其職責缺乏明確規(guī)定，導致實踐中存在部分行業(yè)或領域中的預付式消費無人監(jiān)管、有些行業(yè)或領域的預付式消費則存在多頭監(jiān)管的混亂現(xiàn)象。另外，由于缺乏法律、行政法規(guī)作為執(zhí)法依據，導致對預付式消費問題進行行政監(jiān)管的部門僅限于有部門規(guī)章或其他規(guī)范性文件作為依據的商務部門、市場監(jiān)管部門等若干職能部門，且其監(jiān)管范圍受自身職責限制，其他領域的預付式消費糾紛則缺乏相應的行政監(jiān)管主體。地方出臺的一些法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件對預付式消費的規(guī)定不盡相同，導致各地監(jiān)管主體、職責、監(jiān)管措施等不盡相同。即使在有相關規(guī)定作為執(zhí)法依據的行業(yè)或領域，也存在對預付式消費監(jiān)管不足的現(xiàn)象，特別是預付式消費糾紛多發(fā)的體育健身、美容美發(fā)等領域，反映出這些領域的行政監(jiān)管尚未形成有效震懾。
(三)司法保護存在不足
我國對預付式消費領域消費者保護的司法不足主要體現(xiàn)在如下兩個方面：一是未能為消費者提供便捷高效的糾紛處理機制。雖然絕大多數預付式消費糾紛為小額訴訟，但從中國裁判文書網公布的案件情況來看，有的預付式消費糾紛案件需要經過兩審才能處理完畢，需要和其他民事案件一樣經過較為復雜的審理程序，而這些程序中投入的人力、財力、時間等成本，往往會讓消費者認為付出太多而回報太少，有時甚至會覺得“得不償失”。二是在處理預付式消費糾紛案件中，司法機關會掌握違約或違法經營者的相關違法證據，但因缺乏司法機關與行政監(jiān)管部門的常態(tài)聯(lián)動機制，司法機關很少將經營者的違法違約信息提供給行政監(jiān)管機關，就改進行政監(jiān)管提出司法建議。
(四)社會保護有待加強
社會共治通常包括政府部門、消協(xié)組織或相關行業(yè)組織、經營者、消費者等各方力量的一致努力。但從實際情況來看，我國預付式消費領域的社會共治亟待加強。我國消協(xié)組織在預付式消費領域發(fā)起公益訴訟或集體訴訟的數量較少，其與同樣承擔公益訴訟職能的檢察機關的互相配合支持尚未形成常態(tài)化的工作機制。預付式消費領域經營者及行業(yè)協(xié)會的自律自治作用尚未充分發(fā)揮作用，一些經營者在利益至上的理念下摒棄了誠信公平、合法經營的基本準則，而消費者的法律知識、風險意識和維權能力還不足以從容應對經營者的各種違約或侵權行為。因此，從整體情況來看，我國預付式消費領域的社會共治依然任重道遠。
五、解決我國預付式消費領域消費者權益保護問題的對策建議
(一)完善預付式消費相關立法，細化各環(huán)節(jié)規(guī)定，強化經營者舉證責任
鑒于當前預付式消費領域立法存在的粗放、零散、差異化問題，建議進一步完善相關立法。
首先，通過修改《消法》或制定專項立法的方式，全面、系統(tǒng)地規(guī)范預付式消費。為消除當前預付式消費領域立法存在的粗放、零散、差異化問題，建議細化《消法》中有關預付款消費的規(guī)定，或者由國務院制定專門的預付式消費行政法規(guī)，就預付式消費模式下經營者的資質、經營者與消費者的權利義務、預付資金的屬性及管理、預付式消費合同的訂立、履行、解除、解釋、違約責任及行政監(jiān)管部門職責、監(jiān)管措施、消費者的救濟途徑等作出全面的統(tǒng)一規(guī)定。
其次，推動建立預付式消費訴訟中的舉證責任倒置制度。根據我國現(xiàn)行法律規(guī)定，在絕大多數的消費糾紛中，仍然采取普通民事訴訟遵循的“誰主張、誰舉證”的原則，即作為原告的消費者應對其訴訟請求承擔舉證責任。在預付式消費中，經營者往往不與消費者訂立書面合同;在消費過程中，經營者往往不將消費信息、預付款余額告知消費者，因此存在消費者舉證困難的情況。因此，有必要在未來預付式消費立法中規(guī)定舉證責任倒置制度，即由經營者承擔其已按約履行義務或其向消費者提供商品或服務中并未侵犯消費者合法權益的相關舉證責任，降低消費者維權難度。
(二)強化預付式消費行政監(jiān)管，推動聯(lián)合整治，實施信用約束和懲戒
預付式消費模式廣泛適用于幾乎所有的消費領域，擁有數量眾多的消費者，亟須通過常態(tài)化的行政監(jiān)管規(guī)范經營者行為，維護市場交易秩序和消費者合法權益。目前，預付式消費監(jiān)管存在職能交叉、職權不明等問題，建議進一步強化行政監(jiān)管。
首先，各監(jiān)管部門要堅持“監(jiān)管為民”理念，理清職責、統(tǒng)籌協(xié)同，確保監(jiān)管成效。建議由有關部門牽頭建立常態(tài)化的預付式消費監(jiān)管協(xié)同機制，確定年度監(jiān)管行業(yè)和監(jiān)管事項，聯(lián)合開展預付式消費領域違法違規(guī)行為的整治行動，將監(jiān)管重點放在經營者違規(guī)辦卡、不開具消費憑證、違規(guī)使用或管理預付款、無正當理由拒不退款退費、欺詐消費者、以“霸王條款”侵害消費者權益等違法行為。針對預付式消費經營者跑路問題，建議有關部門推廣一些地方的經驗做法，對預付款使用進行智能化監(jiān)管，保障消費者預付資金安全。
其次，各監(jiān)管部門應為消費者提供公開、便捷、高效、低成本的投訴維權渠道，對消費者反映的問題及時核查處理。對查清違法事實的經營者，要及時進行查處，并將其違法事實予以公開并按規(guī)定記入其信用檔案。此外，對預付式消費糾紛，行政監(jiān)管部門可根據消費者的投訴要求進行調解，盡量不讓消費者尋求訴訟救濟，從而幫助消費者減輕訴累，降低維權成本。
(三)加大預付式消費司法救濟力度，減輕消費者舉證責任，建立消費糾紛訴調對接工作機制
司法救濟是保護預付式消費領域消費者權益的最后一道法律屏障。為了進一步強化消費者保護，各級法院應繼續(xù)完善各項司法舉措。
首先，落實“司法為民”職能，充分保障處于弱勢地位的消費者權益。在司法理念上，應當樹立優(yōu)先保障消費者權益的原則，尤其應減輕消費者的舉證責任，加大經營者的舉證責任。從中國裁判文書網公布的2023年預付式消費案件的裁判結果來看，在判決消費者敗訴的案件中，因其證據不足承擔敗訴結果的案例占到40%，可見舉證責任分配對判決結果的影響甚巨。建議司法機關在處理預付式消費糾紛案件中，根據預付式消費的特點及規(guī)律，尤其是考慮到經營者持有絕大多數證據的實際情況，在消費者提供初步證據的基礎上，強化經營者的舉證責任，以使案件得到更為公平、圓滿地解決。
其次，充分運用司法建議的途徑，對審判實踐中發(fā)現(xiàn)的經營者違法違規(guī)行為，向有關行政主管部門提出強化監(jiān)管的意見，尤其是市場準入、預付款存管、消費者知情權保障、消費者解約退款等方面的監(jiān)管舉措的改進方案。另外，司法機關也可以通過此種途徑向行政主管部門提供案件線索，促使監(jiān)管機關采取行政處罰措施，避免經營者逃脫法律制裁，加大法律威懾力，切實保障消費者合法權益。
最后，探索建立消費糾紛訴調對接工作機制。根據《消法》規(guī)定，在發(fā)生消費糾紛后，消費者既可以向消協(xié)組織或者行政主管部門申請調解，也可以直接向法院提起訴訟。對于向消協(xié)組織或者行政主管部門申請調解的消費糾紛，消協(xié)組織或者行政主管部門應及時組織調解。對于向法院提起訴訟的消費糾紛，法院在立案之前可以委托消協(xié)組織或者其他調解組織進行調解。調解成功，則制作調解協(xié)議;調解不成，則引導消費者通過訴訟途徑解決。消費者與經營者達成調解協(xié)議的，消費者可向法院申請司法確認。對于法院確認有效的調解協(xié)議，經營者如果拒絕履行，消費者可以申請法院強制執(zhí)行。法院通過和消協(xié)組織、行政主管部門或者其他調解組織建立消費糾紛訴調對接工作機制，可以高效整合糾紛解決資源，深入推進訴源治理，大幅度減少消費糾紛，為消費者提供更加高效、便捷的糾紛解決途徑。
(四)重視發(fā)揮消協(xié)組織作用，匯聚社會各方力量，促進預付式消費社會共治
社會共治是中國法治現(xiàn)代化的重要內容，在預付式消費領域也應重視發(fā)揮消協(xié)組織作用，進一步提升預付式消費治理水平。
首先，檢察機關加強與消協(xié)組織協(xié)作，共同推進預付式消費領域公益訴訟工作的開展。近年來，檢察機關重視辦理食品藥品領域的消費公益訴訟，且有充分的法律依據。[4]但目前，檢察機關提起預付式消費領域消費公益訴訟的范圍限于食品藥品消費領域。建議擴大檢察機關提起消費公益訴訟的范圍，由食品藥品領域延至所有的消費領域，從而囊括整個預付式消費領域。建議檢察機關加強與消協(xié)組織的協(xié)作，確定相互分工及訴訟主體。如果消協(xié)組織作為原告提起公益訴訟，則檢察機關可以提供案件線索，還可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，利用自身辦理相關刑事案件中獲得的證據，支持消協(xié)組織的訴訟工作。不過，消協(xié)組織雖然在維護消費者權益方面具有一定的優(yōu)勢，但在收集證據等方面，并不具有檢察機關的公權力優(yōu)勢。因此，檢察機關和消協(xié)組織強化協(xié)作，可以更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成合力，更能發(fā)揮消費公益訴訟的震懾功能，引導經營者誠信經營，有效維護消費者權益。
其次，行業(yè)主管部門加強與消協(xié)組織的聯(lián)動。行業(yè)主管部門應當采取有效措施管控預付式消費領域經營者的不當經營行為，形成嚴格、完善的事前防范、事中監(jiān)管、事后追責的制度體系，對于違法經營者堅決打擊查處。消協(xié)組織應積極履職，以約談、警示等方式督促經營者及時糾正違法違約行為，提示消費者注意消費風險。消協(xié)組織在處理消費者投訴過程中發(fā)現(xiàn)的經營者違法違規(guī)行為，可以根據情況向有關行政主管部門反映。行業(yè)主管部門對于消協(xié)組織反映的問題，應及時調查有關經營者，并根據調查結果依法處理。
再次，重視發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用。有關部門、消協(xié)組織應積極鼓勵、支持、引導采用預付式消費模式的經營者建立行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)自律規(guī)則，積極引導經營者誠信、合法、合規(guī)經營，規(guī)范行業(yè)成員的經營行為。行業(yè)協(xié)會應對其成員進行監(jiān)督和評價，設立專門機構及時處理違反行業(yè)規(guī)范的行為，實施行業(yè)懲戒措施，對于信譽差、評分低的行業(yè)成員采取通報批評、經濟處罰甚至責令退出等措施，促使經營者主動承擔起維護消費者權益的主體責任。
最后，提高預付式消費領域消費者防風險意識。消費者在選擇預付式消費模式時，應當先充分了解經營者的經營資格、存續(xù)時間、經營能力、消費評價、資金監(jiān)管措施等，判斷其信用水平，選擇證照齊全、知名度高、口碑好、經營狀況佳的經營者。如遇消費糾紛，消費者應及時與經營者協(xié)商處理。協(xié)商不成的，及時向消協(xié)組織或有關部門投訴，或者申請仲裁甚至提起訴訟，增強維護自身合法權益的主動性。
有關部門、消協(xié)組織和新聞媒體應加強預付式消費領域的消費者教育，傳播消費知識，強化消費風險提示，幫助消費者樹立理性消費觀，并積極宣傳相關法律知識，讓消費者了解各種維權途徑，增強消費者的維權意識和維權能力，從而使預付式消費領域的消費者在權益受損時，不會束手無策甚至放棄維權，而是能合理選擇維權途徑或方式，理性維權，提出正當訴求，維護自身合法權益。
[1]史書一：《謹防預付消費“餡餅”變陷阱》，《經濟日報》，2023年1月20日第5版。
[2]北京市第三中級人民法院：《關于預付式消費糾紛案件的調研》，資料來源于：https://bj3zy.bjcourt.gov.cn/article/detail/2021/11/id/6385492.shtml，訪問日期：2024年1月29日。
[3]松石：《寧波率先探索“放心充”模式，實現(xiàn)預付式消費金存管》，來自澎湃新聞：https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_25736204，訪問日期：2024年1月20日。
[4]我國《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條第二款規(guī)定：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。因此，目前檢察機關對消費者領域提起公益訴訟的范圍多限于食藥領域。
