廣東省市場監(jiān)督管理局關于省政協(xié)十二屆五次會議第20220592號提案答復的函
粵市監(jiān)網(wǎng)監(jiān)函〔2022〕527號
蔣盛益委員：
您提出的《關于遏制預付消費亂象、優(yōu)化消費市場環(huán)境的提案》（第20220592號）提案收悉。經(jīng)綜合廣東省商務廳等單位意見，現(xiàn)將辦理有關情況答復如下：
我們非常贊同您提出的遏制預付消費亂象、優(yōu)化消費市場環(huán)境的建議。近年來預付式消費已成為通信、美容、美體、美發(fā)、健身、餐飲、教育培訓等服務行業(yè)常用的消費模式，但風險隱患也伴隨而生。預付式消費市場頻頻“爆雷”，部分訴訟糾紛面臨“退卡難、退錢難、舉證難、上訴難”等困境，影響消費市場健康發(fā)展，擾亂市場經(jīng)濟秩序，損害了消費者的合法權益。
一、政府職能部門依法履職情況
?。ㄒ唬┦袌霰O(jiān)管部門認真履職，規(guī)范預付卡消費行為。
1．嚴把市場準入關，對企業(yè)依法依規(guī)登記，堅決查處無照預付款模式經(jīng)營市場主體。企業(yè)采用預付款模式經(jīng)營，無需登記機關登記為特定的經(jīng)營范圍。市場監(jiān)管部門根據(jù)《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62號）中“除法律、行政法規(guī)和國務院決定外，一律不得設定工商登記前置審批事項，也不得通過備案等方式實施變相前置審批。”的規(guī)定，對從事使用預付款模式經(jīng)營的所有商事主體依法平等辦理登記注冊，對無營業(yè)執(zhí)照采取預付款模式經(jīng)營的市場主體，市場監(jiān)管部門將根據(jù)《無證無照經(jīng)營查處辦法》（國務院令第684號）的規(guī)定予以查處。
2．持續(xù)強化市場主體信用信息歸集應用，構建完善失信企業(yè)聯(lián)合懲戒機制，增強企業(yè)信息透明度。按照市場監(jiān)管部門職責，我局積極推進預付消費商家信用信息公開，持續(xù)完善預付消費商家信息歸集共享運用。根據(jù)《政府部門涉企信息統(tǒng)一歸集公示工作實施方案》（粵府函〔2016〕389號）文件精神，依托國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（廣東），落實預付消費商家登記注冊、年度報告、經(jīng)營信息、監(jiān)管信息和聯(lián)合懲戒等信息歸集與公示，建立跨部門信息交換機制，實現(xiàn)市場主體登記信息“雙告知”以及經(jīng)營異常名錄等信用懲戒信息實時交換，打破信息“孤島”。至今，已有73個省直和中直駐粵機構、1441個市級部門以及6310個縣（區(qū)）級部門向國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（廣東）報送數(shù)據(jù)。社會公眾可免費查閱預付消費商家公示信息，降低了市場交易風險和社會交易成本，提高了經(jīng)濟運行效率。
3．依法查處預付費消費中違反市場監(jiān)管相關法律法規(guī)的行為。我局一直高度重視消費者權益保護工作，持續(xù)加大執(zhí)法辦案力度，依法查處預付費消費中違反《消費者權益保護法》《侵害消費者權益行為處罰辦法》《合同違法行為監(jiān)督處理辦法》等法律法規(guī)的行為。2021年，全省市場監(jiān)管系統(tǒng)共查處合同違法案件122宗，罰沒59.44萬元。
4．積極參與預付費消費立法研究工作。2022年1月7日，我局派人參加了省商務廳組織召開的單用途商業(yè)預付卡監(jiān)管工作座談會，交流了各單位在預付費消費領域的投訴處理、工作經(jīng)驗及存在問題，并就加快推進我省單用途預付卡立法工作及進一步完善單用途預付卡管理工作等事項進行研究和討論。2021年，我局和省消委會結合廣東省人大常委會對《消費者權益保護法》和《廣東省實施<消費者權益保護法>辦法》實施情況的執(zhí)法檢查，就包括預付費消費在內(nèi)的消費維權熱點問題提出意見建議，得到省人大執(zhí)法檢查組的充分肯定。
5．指導省消委會開展預付費消費者權益保護工作。一是指導消委會積極調(diào)解預付費消費投訴。2021年，全省各級消委會共處理預付式消費投訴65708件，主要集中于教育培訓、健身服務、家政服務、美容美發(fā)、養(yǎng)生服務等領域，涉訴金額約2.66億元，調(diào)解成功19240件，挽回經(jīng)濟損失約8千萬元。二是構建預付費消費維權新機制。指導省消委會通過支持消費者起訴等方式震懾不法商家，規(guī)范商家經(jīng)營行為。如深圳、佛山、汕尾等地消委會針對健身、美容、培訓等預付費消費商家“跑路”情況，支持消費者進行起訴，探索開展集體訴訟模式，累計為消費者追回數(shù)百萬元預付款，并成功將“老賴”經(jīng)營者通過司法途徑列入失信“黑名單”，實行“一處失信、處處受限”，加強對預付費消費的信用懲戒。三是加強對預付費消費的社會監(jiān)督和消費指導。針對近年來預付費消費領域矛盾突出的校外培訓問題，2021年省消委會組織開展校外培訓服務調(diào)查監(jiān)督工作，發(fā)布校外培訓消費風險提示，揭露校外培訓十大消費潛規(guī)則，提醒廣大消費者防范消費陷阱，規(guī)避消費風險，維護自身合法權益。
?。ǘ┦∩虅諒d開展預付式消費領域專項治理，及時化解兌付風險。
2022年，省商務廳印發(fā)《關于處理廣州東海堂問題的復函》和《關于請報送益華百貨單用途商業(yè)預付卡有關情況的函》，先后到廣州、中山、韶關、江門、陽江、清遠等地開展專題調(diào)研、會同當?shù)厣虅?、金融、市場監(jiān)管等部門，及時研究益華百貨、東海堂等倒閉或瀕臨倒閉企業(yè)的單用途卡兌付風險問題，涉及未兌付預付卡金額接近2億元，及時防范和化解金融風險。指導中山市根據(jù)《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》對益華百貨作出了商務系統(tǒng)首單行政處罰。此外，在春節(jié)、“七一”等重大節(jié)日和時間節(jié)點，印發(fā)《關于進一步做好單用途商業(yè)預付卡監(jiān)管工作的通知》《關于開展單用途商業(yè)預付卡專項檢查工作的通知》等文件，督促各地做好單用途商業(yè)預付卡金融風險排查工作，對轄區(qū)內(nèi)備案企業(yè)進行全覆蓋摸底排查，嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險和大規(guī)模群體性事件底線。
二、目前處理預付卡消費糾紛存在的難點
一是行政監(jiān)管的法律支撐不足。《民法典》和《消費者權益保護法》均缺少對預付款合同的專門規(guī)范。目前專門針對預付式消費的法律規(guī)范，僅有《預付卡管理辦法》，該辦法是行政規(guī)章，層級較低，且規(guī)范對象僅為零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務業(yè)的企業(yè)法人，適用范圍有限。通信、美容、美體、美發(fā)、健身、餐飲等便民服務類的市場主體是當下最為普遍的預付費市場經(jīng)營者。對此類經(jīng)營者，在發(fā)卡主體的資質、發(fā)卡數(shù)量及限額、資金的管理、法律責任以及監(jiān)管的主體等方面都沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定。目前，市場監(jiān)管部門對預付式消費糾紛只能依據(jù)《消費者權益保護法》中相近似的條款進行粗線條地調(diào)解處置，對經(jīng)營者的發(fā)卡行為、資金管理都無權干涉，特別是對投訴較多的“卷款跑路”行為，只能按照有關規(guī)定將經(jīng)營者列入經(jīng)營異常名錄，缺乏有效懲戒手段。
二是消費者自我保護意識仍然有待增強。消費者作為預付式消費的重要主體，在參與交易過程中本身負有自我保護的責任。但在現(xiàn)實生活中，絕大多數(shù)消費者缺乏自我保護意識，也缺乏理性消費觀念。特別是面對經(jīng)營者的預付推銷，特別是優(yōu)惠的誘惑，極少有消費者認為有必要對經(jīng)營者的資質、服務質量等信息進行了解或調(diào)查。在交易時，相信經(jīng)營者的口頭承諾，沒有與經(jīng)營者簽訂書面合同，也不掌握其他有效交易憑證，輕易落入商家設定的陷阱，到發(fā)現(xiàn)上當受騙時為時已晚。要解決此類消費糾紛，走司法程序通過訴訟解決是可行之道，但由于此類糾紛案值一般不大，維權成本高，消費者一般不愿花時間精力而選擇放棄，導致部分不法商家有恃無恐。
三、下一步工作打算
?。ㄒ唬┩晟祁A付式消費法律規(guī)范。
根據(jù)《中共中央 國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》“完善服務市場預付式消費管理辦法”的工作要求，繼續(xù)加強與廣東省商務廳等部門的聯(lián)系和溝通，參照江蘇、北京等地的立法實踐，進一步理順預付費消費監(jiān)管和維權機制，加快推進我省單用途預付費消費立法工作。指導省消委會開展預付費消費研究，從法制保障、制度創(chuàng)設、監(jiān)管約束、社會監(jiān)督等多方面提出對策、建議，為相關立法工作提供支持。
?。ǘ┩晟剖牌髽I(yè)聯(lián)合懲戒機制。
繼續(xù)完善企業(yè)經(jīng)營異常名錄、嚴重違法失信企業(yè)名單和信用修復制度。推動企業(yè)經(jīng)營異常名錄和嚴重違法失信企業(yè)名單的跨部門協(xié)同應用，將企業(yè)信用信息作為各級政府部門有關工作的重要考量因素，依法予以限制或禁入，提高企業(yè)失信成本。進一步健全“雙隨機、一公開”工作機制，加強部門聯(lián)合協(xié)作，做好雙隨機抽查檢查結果公示和信息共享。進一步實現(xiàn)市場主體基礎信息、相關信用信息、違法違規(guī)信息歸集共享和業(yè)務協(xié)同應用，增強企業(yè)信息透明度，為社會公眾查詢信息提供便捷高效的服務。
?。ㄈ┘訌姲讣檗k，擴大社會影響。
進一步強化行政執(zhí)法，依法嚴厲打擊預付費消費領域各類違法行為，同時通過主流媒體和微信公眾號等渠道，公布有代表性、有影響力的典型案件，震懾違法者，警示經(jīng)營者。加強行政與刑事對接，對嚴重的預付費消費違法行為，特別是涉嫌詐騙的“跑路”等行為，依法移交公安部門處理。推動形成“查處一批案件、規(guī)范一個行業(yè)、凈化一片市場”的執(zhí)法效果，提高經(jīng)營者的違法成本，有效防范和化解市場風險。
?。ㄋ模╅_展規(guī)范化格式合同條款制定。
在預付款消費模式下，消費者權益受到損失的一個重要因素就是陷入經(jīng)營者制定的“格式合同”或“霸王條款”陷阱中，無法在權利救濟程序中證明自己的維權主張。我們將繼續(xù)與預付款消費有關行業(yè)主管部門開展聯(lián)合制定預付款消費格式合同條款工作，大力推廣使用規(guī)范化預付款消費格式合同。
（五）加大宣傳力度，強化企業(yè)自律。
市場監(jiān)管部門將加大宣傳力度，強化企業(yè)守法意識，增強誠信自覺，推動預付式消費經(jīng)營者切實履行保護消費者合法權益的法定責任和義務。引導消費者建立科學、理性的消費觀念；引導消費者選擇長期經(jīng)營且信譽較好的商戶，多途徑、多角度了解相關信息，做出理性選擇；提醒消費者在購買商品或服務時充分考慮自身的真實需求，勿因商家口頭承諾的優(yōu)惠幅度等因素而盲目購買，增強消費者的自我防范意識，做到按需消費、理性消費。
專此答復，誠摯感謝您對我們工作的關心和支持，歡迎您繼續(xù)對我們的工作提出寶貴意見和建議。
廣東省市場監(jiān)督管理局
2022年5月7日
