超市出租柜臺銷售的保健食品檢出問題，處罰對象是誰？
山東省臨沂市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）魯13行終401號
上訴人（一審被告）臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局，住所地臨沂市蘭山區(qū)考棚街**。
法定代表人齊寶進(jìn)，局長。
委托代理人李強(qiáng)，該局副局長。
委托代理人王自道，山東遠(yuǎn)拓律師事務(wù)所律師。
被上訴人（一審原告）臨沂市蘭山區(qū)福果超市，，住所地臨沂市蘭山區(qū)方城鎮(zhèn)西街村
法定代表人任鵬燕，經(jīng)理。
委托代理人王娜，山東今海瑞律師事務(wù)所律師。
委托代理人周**，山東今海瑞律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。
一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府，，住所地蘭山區(qū)金雀山路**
法定代表人沈如茂，區(qū)長。
委托代理人凌晨。
委托代理人胡懷晉，山東君正義律師事務(wù)所律師。
上訴人臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局因被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市訴其行政處罰、訴一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府行政復(fù)議一案，不服臨沂市蘭山區(qū)人民法院（2020）魯1302行初38號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院審理查明，臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局2019年2月20日在臨沂市蘭山區(qū)福果超市抽檢了保健食品“藏寶膠囊(勃喜牌藏域景天膠囊)”和“大唐帝王丹(強(qiáng)生牌金鹿丸)兩種商品，經(jīng)檢驗(yàn)，上述兩種保健食品均檢測出含有“西地那非”成分(標(biāo)準(zhǔn)要求為不得檢出)。2019年7月26日，被告臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局對原告作出（臨蘭）食藥監(jiān)食罰[2019]08001號行政處罰決定書，原告對上述決定書不服，于2019年9月17日向被告蘭山區(qū)人民政府提起行政復(fù)議申請，被告蘭山區(qū)人民政府于2019年11月13日作出臨蘭復(fù)決字[2019]90號行政復(fù)議決定：維持被告二作出《行政處罰決定書》（（臨蘭）食藥監(jiān)食罰[2019]08001號）的具體行政行為。原告仍不服，提起本案訴訟。
另查明，案外人邱連發(fā)于2018年8月27日與臨沂金果潤橙商貿(mào)有限公司簽訂《租賃合同》，上述合同約定：租賃期間為2018年9月1日至2019年8月31日，約定邱連發(fā)經(jīng)營品項為保健品，專柜出租場地為方城店外租區(qū)指定位置（即臨沂市蘭山區(qū)福果超市）。邱連發(fā)與臨沂金果潤橙商貿(mào)公司于2019年6月4日簽訂《關(guān)于方城店保健品專柜租賃合同申請?zhí)崆俺饭竦膮f(xié)議》，上述協(xié)議約定邱連發(fā)與臨沂市蘭山區(qū)福果超市租賃柜臺租賃關(guān)系解除。涉案兩種保健食品藏寶膠囊(勃喜牌藏域景天膠囊)“西地那非”、大唐帝王丹(強(qiáng)生牌金鹿丸)“西地那非”均為邱連發(fā)租賃柜臺銷售商品。臨沂市蘭山區(qū)福果超市法定代表人為任鵬燕，臨沂金果潤橙商貿(mào)有限公司法定代表人為杜詠鎂，原告自稱杜詠鎂與任鵬燕系母女關(guān)系，臨沂市蘭山區(qū)福果超市實(shí)際由臨沂金果潤橙商貿(mào)有限公司管理。
一審法院認(rèn)為，本案爭議焦點(diǎn)在于原告是否為適格的行政處罰相對人。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第五十二條、第五十三條規(guī)定，依照本法對食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者進(jìn)行了明確的義務(wù)責(zé)任規(guī)定。依據(jù)本法第六十一條規(guī)定，集中交易市場的開辦者、柜臺出租者和展銷會舉辦者，應(yīng)當(dāng)依法審查入場食品經(jīng)營者的許可證，明確其食品安全管理責(zé)任，定期對其經(jīng)營環(huán)境和條件進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)其有違反本法規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)及時制止并立即報告所在地縣級人民政府食品安全監(jiān)督管理部門。本法對于柜臺出租者規(guī)定的責(zé)任義務(wù)為審查、監(jiān)督。依照《中華人民共和國行政處罰法》第三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?。這說明行政處罰的對象應(yīng)有明確的公民、法人或者其他組織。臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局作出的行政處罰相對人是臨沂市蘭山區(qū)福果超市，在其作出的處罰決定書中針對于原告銷售不合格產(chǎn)品的行為及銷售金額作出處罰。依據(jù)《中華人民共和國藥品管理法》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰案件違法所得認(rèn)定辦法》、《中華人民共和國藥品管理法實(shí)施條例》中的對于“違法所得”，是指“實(shí)施違法行為的全部經(jīng)營收入”。案外人邱連發(fā)從原告處租賃場地進(jìn)行銷售，有雙方簽訂的協(xié)議明確約定，邱連發(fā)作為本案銷售行為負(fù)責(zé)人及涉案產(chǎn)品經(jīng)營收入的實(shí)際擁有者。臨沂市蘭山區(qū)福果超市的為本案的柜臺出租者，其對出售商品承擔(dān)連帶民事責(zé)任，但其柜臺租賃行為，并不觸犯食品安全法中違規(guī)違法生產(chǎn)經(jīng)營食品的法律規(guī)定，不能成為《行政處罰決定書》的被處罰人，邱連發(fā)為上述涉案保健品的實(shí)際經(jīng)營者收益者，真正的處罰相對人是涉案商品的臨沂市蘭山區(qū)福果超市柜臺承租人邱連發(fā)。故被告蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局所做本案行政處罰適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。被告蘭山區(qū)政府所作復(fù)議決定亦不具有合法性，亦應(yīng)撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條（二）項之規(guī)定，判決：一、撤銷被告臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局作出的（臨蘭）食藥監(jiān)食罰[2019]08001號行政處罰決定。二、撤銷被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府作出的臨蘭復(fù)決字[2019]90號行政復(fù)議決定。三、責(zé)令被告臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局于判決生效后六十日內(nèi)重新作出行政處罰。案件受理費(fèi)50元，由二被告負(fù)擔(dān)。
上訴人臨沂市蘭山區(qū)市場監(jiān)督管理局不服一審判決，上訴稱，一審判決判決撤銷上訴人作出的行政處罰決定，認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。被上訴人提交的租賃合同，不具有可信性，其主張的租賃事實(shí)依法不成立：1.一審判決認(rèn)定“原告在超市經(jīng)營過程中收取保健品的銷售貨款、對外提供機(jī)打小票”的事實(shí)，再結(jié)合上訴人現(xiàn)場查扣涉案保健品的事實(shí)，足以證實(shí)被上訴人是涉案保健品的經(jīng)營者。2.被上訴人在行政處罰階段直至一審判決作出前，除了單方陳述租賃事實(shí)并提交租賃合同外，未提交履行合同的其他證據(jù)材料。比如合同約定的保證金5000元的單據(jù)、租賃費(fèi)31900元的單據(jù)、結(jié)算憑證、銀行流水等實(shí)質(zhì)性證據(jù)材。3.2019年2月20日至4月23日，被上訴人在現(xiàn)場檢查、扣押涉案保健品過程中，直至收到送達(dá)檢驗(yàn)報告時，均未提出任何異議。綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)錯誤、適用法律錯誤，請求二審法院依法改判駁回被上訴人的訴訟請求或發(fā)回重審。
一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府陳述意見稱，一審法院以“原告提供福果超市與邱連法簽訂的租賃合同”認(rèn)定原告福果超市不是涉案食品的實(shí)際經(jīng)營者與事實(shí)不符。根據(jù)上訴人作出行政處罰的材料來看，被上訴人福果超市以自己的名義對外經(jīng)營并收取保健品的銷售貨款，且對外提供機(jī)打小票的收款憑證，福果超市在行政處罰中也未提出被處罰主體的相關(guān)異議。因此，上訴人認(rèn)定被上訴人福果超市是涉案保健品的經(jīng)營者事實(shí)清楚，適用法律正確，并無不當(dāng)。臨沂市蘭山區(qū)人民政府在行政復(fù)議程序中依法對行政處罰行政行為的程序和處罰事實(shí)等進(jìn)行了審理查明，并于法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定書，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用依據(jù)正確，不應(yīng)當(dāng)予以撤銷。請求二審法院查明事實(shí)，依法判決。
被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市二審未提交書面答辯意見。
本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與一審法院判決認(rèn)定的主要事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，《中華人民共和國食品安全法》第四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證食品安全，誠信自律，對社會和公眾負(fù)責(zé)，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任?！吨腥A人民共和國食品安全法》第三十八條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營的食品中不得添加藥品,但是可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)。按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)目錄由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布。第一百二十三條第一款規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品，并可以沒收用以違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處十萬元以上十五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證，并可以由公安機(jī)關(guān)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下拘留：……（六）生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品。根據(jù)上述規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)經(jīng)營的食品安全負(fù)責(zé)，對違反《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品的依法應(yīng)予處罰。本案中，根據(jù)本案在案證據(jù)包括詢問筆錄、營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證、租賃合同等證據(jù)能夠證實(shí)被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市經(jīng)營范圍包括食品和保健食品，對租賃其柜臺銷售保健食品的經(jīng)營活動負(fù)有管理、監(jiān)督和指導(dǎo)的義務(wù)，其對外以臨沂市蘭山區(qū)福果超市名義經(jīng)營并收取保健食品的銷售貨款，對外提供機(jī)打小票作為收款憑證。因此，上訴人認(rèn)定被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市是涉案保健食品的經(jīng)營者證據(jù)充分，并無不當(dāng)。被上訴人經(jīng)營的保健食品中經(jīng)檢驗(yàn)有兩種保健食品中含有“西地那非”成分，其行為違反了《中華人民共和國食品安全法》第三十八條的規(guī)定。上訴人根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百二十三條第一款第（六）項的規(guī)定對被上訴人作出行政處罰，其認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。上訴人立案后依法進(jìn)行了調(diào)查取證、作出行政處罰前進(jìn)行了告知、依法組織了聽證，聽取了當(dāng)事人的陳述和申辯，后經(jīng)集體討論后作出行政處罰并依法進(jìn)行了送達(dá)，其行政處罰程序合法。綜上，上訴人作出的被訴行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，行政程序合法，量罰適當(dāng)。一審被告臨沂市蘭山區(qū)人民政府依法作出復(fù)議決定維持該行政處罰決定亦合法正確。被上訴人的訴訟請求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，應(yīng)予駁回。上訴人的上訴理由成立，應(yīng)予支持。一審判決認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯誤，本院予以糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十九條第一款第（二）項的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷臨沂市蘭山區(qū)人民法院作出的（2020）魯1302行初38號行政判決；
二、駁回臨沂市蘭山區(qū)福果超市的訴訟請求。
一、二審案件受理費(fèi)各50元由被上訴人臨沂市蘭山區(qū)福果超市負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 孫誠霞
審判員 王茂峰
審判員 鹿文麒
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