【判例】食藥監(jiān)管部門查處銷售違法行為時(shí)無(wú)須同時(shí)對(duì)生產(chǎn)者履行相應(yīng)執(zhí)法程序
裁判要旨
1.“利害關(guān)系”是指可能受到行政行為的不利影響，具體考慮以下三個(gè)要素：是否存在一項(xiàng)權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)涉及經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽違法行為的處罰行為屬于行政法規(guī)調(diào)整范疇，雖然行政處罰決定并非直接針對(duì)生產(chǎn)商作出，但從處罰決定認(rèn)定違法行為的內(nèi)容看，顯然存在一項(xiàng)權(quán)利且屬于生產(chǎn)商的主觀權(quán)利。從行政處罰決定對(duì)生產(chǎn)商權(quán)利的影響而言，行政處罰決定直接對(duì)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽存在違法性予以認(rèn)定，此種認(rèn)定對(duì)于產(chǎn)品生產(chǎn)者而言勢(shì)必產(chǎn)生不利影響，這種影響不僅是對(duì)生產(chǎn)商和銷售商之間的民事法律關(guān)系產(chǎn)生影響，如生產(chǎn)商實(shí)際負(fù)擔(dān)了處罰罰款，也對(duì)生產(chǎn)商生產(chǎn)和出售產(chǎn)品的行政法律關(guān)系產(chǎn)生影響，如影響生產(chǎn)商所在地食品藥品監(jiān)督行政主管部門針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中相應(yīng)違法行為作出認(rèn)定，從食品安全或商品經(jīng)營(yíng)的角度看，也會(huì)對(duì)生產(chǎn)商的品牌形象或企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一定影響。同時(shí)，食品生產(chǎn)和銷售的安全性和規(guī)范性也是直接涉及民生問題的事項(xiàng)，在行政處罰決定的行政相對(duì)人不提出異議或不提起訴訟的情況下，賦予生產(chǎn)者相應(yīng)的原告主體資格符合權(quán)利救濟(jì)的一般規(guī)制和“利害關(guān)系”的一般要素，因此，產(chǎn)品的生產(chǎn)商具備就行政處罰決定提起行政訴訟的原告主體資格。
2.因行政處罰決定系食品藥品監(jiān)督行政主管部門針對(duì)銷售商作出的行政執(zhí)法行為，雖基于“利害關(guān)系”的衡量賦予生產(chǎn)商訴訟主體資格，但現(xiàn)行法律、法規(guī)并未明確規(guī)定食品藥品監(jiān)督行政主管部門在此類案件的行政程序中必須同時(shí)對(duì)生產(chǎn)者履行相應(yīng)的行政執(zhí)法程序，且食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域存在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)不同的執(zhí)法主體和執(zhí)法對(duì)象的情形，在食品藥品監(jiān)督行政主管部門已對(duì)行政處罰相對(duì)人履行法定程序的情況下，生產(chǎn)商主張行政程序違法的訴訟理由不能成立。
裁判文書
文書標(biāo)題及案號(hào)
標(biāo)題：北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院行政判決書
案號(hào)：（2018）京0105行初377號(hào)
當(dāng)事人信息
原告北京年糕楊工貿(mào)有限公司，住所地北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)團(tuán)河北村村委會(huì)東300米。
法定代表人楊啟良，總經(jīng)理。
委托代理人邢士福，男，1979年3月16日出生，漢族，北京年糕楊工貿(mào)有限公司職員，戶籍地天津市武清區(qū)。
被告北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局，住所地北京市朝陽(yáng)區(qū)建國(guó)路管莊7號(hào)。
法定代表人劉立新，局長(zhǎng)。
委托代理人孔偉，男，北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局干部。
委托代理人蔡錕，北京達(dá)曉律師事務(wù)所律師。
第三人北京歐尚超市有限公司來廣營(yíng)店，住所地北京市朝陽(yáng)區(qū)香賓路66-1。
負(fù)責(zé)人潘申雪，店長(zhǎng)。
委托代理人張恒，男，1992年1月21日出生，北京歐尚超市有限公司來廣營(yíng)店職員，住北京市朝陽(yáng)區(qū)。
訴訟記錄
原告北京年糕楊工貿(mào)有限公司（以下簡(jiǎn)稱原告）不服被告北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱被告）食藥行政處罰決定，向本院提起行政訴訟。本院立案后，向被告送達(dá)了起訴狀副本及應(yīng)訴通知書。因北京歐尚超市有限公司來廣營(yíng)店與本案被訴行政行為有利害關(guān)系，本院依法通知其作為第三人參加訴訟。本院依法組成合議庭，于2018年10 月30日公開開庭審理了本案。原告之法定代表人楊啟良及委托代理人邢士福，被告之委托代理人孔偉、蔡錕，第三人北京歐尚超市有限公司來廣營(yíng)店（以下簡(jiǎn)稱第三人）之委托代理人張恒到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
案件基本情況
2018年3月26日，被告對(duì)第三人作出（京朝）食藥監(jiān)食罰〔2018〕400241號(hào)《行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱《處罰決定書》），認(rèn)定：第三人經(jīng)營(yíng)的“年糕楊紅豆粽子”（真空包裝混合類），規(guī)格：260克/袋，標(biāo)簽標(biāo)注“營(yíng)養(yǎng)成分表鈉：9毫克（每100克）、1%（營(yíng)養(yǎng)素參考值%）”，依據(jù)GB28050-2011附錄A.3，鈉：9毫克（每100克）計(jì)算所得營(yíng)養(yǎng)素參考值為：0.45%，GB28050-2011表1規(guī)定鈉含量的“0”界限值為≤5mg；依據(jù)GB28050-2011問答（修訂版）第（四十二）條規(guī)定“當(dāng)某營(yíng)養(yǎng)成分含量≤‘0’界限值時(shí)，應(yīng)按照本標(biāo)準(zhǔn)表1中‘0’界限值的規(guī)定，含量值標(biāo)示為‘0’，NRV% 也標(biāo)示為0%。當(dāng)某營(yíng)養(yǎng)成分的含量＞‘0’界限值，但NRV%＜1%，則應(yīng)根據(jù)NRV的計(jì)算結(jié)果四舍五入取整，如計(jì)算結(jié)果＜0.5%，標(biāo)示為‘0%’，計(jì)算結(jié)果≥0.5%但＜1%，則標(biāo)示為1%”，被舉報(bào)商品鈉的含量為9毫克（每100克），大于鈉含量的“0”界限值，NRV%計(jì)算結(jié)果為0.45%，＜1%，因此，0.45%四舍五入取整為0，則應(yīng)標(biāo)示為“0%”。而實(shí)際此產(chǎn)品標(biāo)注1%，不符合GB28050-2011的規(guī)定。因此，當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)的“年糕楊紅豆粽子”（真空包裝混合類）上標(biāo)示了虛假的鈉的NRV%，當(dāng)事人存在經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的違法行為。當(dāng)事人的上述行為違反了《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）第七十一條第一款“食品和食品添加劑的標(biāo)簽、說明書，不得含有虛假內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其提供的標(biāo)簽、說明書的內(nèi)容負(fù)責(zé)”的規(guī)定，依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（二）項(xiàng)“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證：（二）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)標(biāo)簽的預(yù)包裝食品、食品添加劑或者標(biāo)簽、說明書不符合本法規(guī)定的食品、食品添加劑”，被告決定對(duì)當(dāng)事人一般處罰如下：1、沒收違法所得628元；2、罰款23 000元。
原告訴稱：原告在紅豆粽子的營(yíng)養(yǎng)成分表中實(shí)事求是地明確標(biāo)注每100克中含鈉9毫克，營(yíng)養(yǎng)參考值為1%，該標(biāo)注上并沒有虛假內(nèi)容，被告在《處罰決定書》中認(rèn)定原告公司紅豆粽子的標(biāo)示存在經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的違法行為，于法無(wú)據(jù)。依據(jù)GB28050-2011問答第（四十二）條下半條“……當(dāng)某營(yíng)養(yǎng)成分的含量＞‘0’界限值，但NRV%＜1%則應(yīng)當(dāng)根據(jù)NRV的計(jì)算結(jié)果四舍五入取整,如計(jì)算結(jié)果＜0.5%，標(biāo)示為零，計(jì)算結(jié)果≥0.5%，則標(biāo)示為1%”的行文判斷，四舍五入取整的“整”應(yīng)當(dāng)是保留小數(shù)點(diǎn)后一位的“整”。另外關(guān)于“四舍五入”的方法也有多種規(guī)定，依據(jù)GB28050-2011問答第（四十一）條關(guān)于數(shù)值和NRV%的修約規(guī)則規(guī)定：可采用《數(shù)值修約規(guī)則與極限數(shù)值的表示和判定》（GB/T8170）中規(guī)定的數(shù)值修約規(guī)則，也可直接采用四舍五入法，建議在同一營(yíng)養(yǎng)成分表中采用同一修約規(guī)則。很顯然采用《數(shù)值修約規(guī)則與極限數(shù)值的表示和判定》（GB/T8170）中規(guī)定的數(shù)值修約規(guī)則，和直接采用四舍五入法，所得的計(jì)算結(jié)果會(huì)有差異。當(dāng)每100克紅豆粽子中的鈉含量是9毫克這個(gè)臨界值時(shí)就顯得尤為突出，當(dāng)采用《數(shù)值修約規(guī)則與極限數(shù)值的表示和判定》（GB/T8170）中規(guī)定的數(shù)值修約規(guī)則進(jìn)行四舍五入計(jì)算時(shí)會(huì)涉及到：4舍6入5單雙（即看舍、取數(shù)值的前一位數(shù)字，單數(shù)入雙數(shù)舍）原則，0.45%中的“5”要舍去，計(jì)算結(jié)果是0.4%，NRV%應(yīng)當(dāng)為“0”。然而直接采用四舍五入法就是尾數(shù)逢4舍逢5入，0.45%的計(jì)算結(jié)果是0.5%，計(jì)算結(jié)果≥0.5%，則NRV標(biāo)示為1%。原告對(duì)NRV的計(jì)算結(jié)果直接采用四舍五入法，計(jì)算結(jié)果是0.5%，計(jì)算結(jié)果≥0.5%，其NRV則標(biāo)示為1%，符合GB28050-2011問答第四十二條的規(guī)定。被告將一個(gè)認(rèn)識(shí)問題或?qū)W術(shù)問題定性為“當(dāng)事人存在經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的違法行為”，屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。
食品的營(yíng)養(yǎng)成分表要求標(biāo)示每100克食品中營(yíng)養(yǎng)素的含量（涉案營(yíng)養(yǎng)素是鈉），同時(shí)要標(biāo)示所含營(yíng)養(yǎng)素，在一天當(dāng)中需要量的百分比（NRV%），這里的NRV%是通過每100克食品中營(yíng)養(yǎng)素的含量除以一天當(dāng)中需要量，計(jì)算出來的，所以兩者是缺一不可。被告的《處罰決定書》并未對(duì)原告在紅豆粽子的鈉含量標(biāo)示提出處罰，說明原告的紅豆粽子鈉含量標(biāo)示正確，那么通過正確的數(shù)據(jù)計(jì)算出來的NRV%如果錯(cuò)誤也只能是計(jì)算錯(cuò)誤，不會(huì)是經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的違法行為。再者，即便按照被告下屬來廣營(yíng)食藥所的說法，原告也僅僅是“數(shù)值不準(zhǔn)確”的問題，應(yīng)屬符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第二十七條“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”的規(guī)定；GB28050-2011規(guī)定5毫克鈉基本不具備實(shí)際營(yíng)養(yǎng)意義，1毫克更是微乎其微可以忽略不計(jì)，根本涉及不到任何危害問題，且此事發(fā)生在2017年度粽子銷售季節(jié)，為不引起2018年度銷售麻煩，原告對(duì)紅豆粽子標(biāo)識(shí)已進(jìn)行了修改，符合“并及時(shí)糾正” 的規(guī)定。被告剝奪了原告的申訴權(quán)和救濟(jì)權(quán)，沒有向原告了解情況，也沒有給原告送達(dá)《處罰決定書》，屬于程序違法。綜上，請(qǐng)求法院撤銷被告作出的《處罰決定書》。
原告在指定期限內(nèi)向本院提交了如下證據(jù)：1、《處罰決定書》，證明被告作出處罰的內(nèi)容；2、紅豆粽子標(biāo)識(shí)，證明標(biāo)識(shí)的內(nèi)容；3、京朝食藥監(jiān)函（2017）400065號(hào)《關(guān)于對(duì)北京年糕楊工貿(mào)有限公司生產(chǎn)的“年糕楊紅豆粽子”的協(xié)查函》（以下簡(jiǎn)稱400065號(hào)《協(xié)查函》）；4、京朝食藥監(jiān)函（2017）400115號(hào)《關(guān)于對(duì)北京年糕楊工貿(mào)有限公司生產(chǎn)的“年糕楊紅豆粽子”的協(xié)查函》（以下簡(jiǎn)稱400115號(hào)《協(xié)查函》）；5、（京朝）食藥監(jiān)食協(xié)查[2018]400016號(hào)《協(xié)助調(diào)查函》（以下簡(jiǎn)稱400016號(hào)《協(xié)助調(diào)查函》），證據(jù)3-5證明協(xié)查函定性內(nèi)容為數(shù)值不準(zhǔn)確；6、原告于2017年8月26日所作《關(guān)于紅豆粽子的情況說明》；7、原告于2018年1月24日所作復(fù)函；8、原告于2018年2月7日所作說明，證據(jù)6-8證明原告向北京市大興區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱大興區(qū)食藥局）所作答復(fù)和說明的內(nèi)容；9、GB28050-2011問答第41條、第42條，證明國(guó)標(biāo)部分條款的內(nèi)容，四舍五入方法不止一種，NRV%計(jì)算是一個(gè)學(xué)術(shù)問題，應(yīng)由權(quán)威部門解釋；10、2018年紅豆粽子新標(biāo)識(shí)，證明標(biāo)識(shí)已經(jīng)改正；11、《北京市非稅收入一般繳款書》、《客戶回單》，證明原告是本案行政處罰中直接受到損害的主體。
被告辯稱：原告的起訴缺乏事實(shí)依據(jù)及法律依據(jù)，其不符合法定起訴條件，同時(shí)被告作出處罰決定具有法定職權(quán)，符合法定程序，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，內(nèi)容并無(wú)不當(dāng)。請(qǐng)求人民法院駁回原告的起訴或訴訟請(qǐng)求。
被告在法定期限內(nèi)向本院提交了如下證據(jù)：1、《舉報(bào)登記表》復(fù)印件、《舉報(bào)信》，證明被告收到了關(guān)于第三人的舉報(bào)；2、《案件來源登記表》，證明案件來源情況；3、《立案審批表》，證明立案情況；4、《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》，證明現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)第三人存在違法行為的事實(shí)；5、400065號(hào)《協(xié)查函》、《關(guān)于協(xié)查北京年糕楊工貿(mào)有限公司相關(guān)事宜的復(fù)函》及附件，證明被告進(jìn)行了協(xié)查，程序合法，同時(shí)第三人存在違法事實(shí)；6、《詢問調(diào)查筆錄》、第三人工作人員簽字確認(rèn)的涉案產(chǎn)品照片及購(gòu)物小票照片，證明第三人存在違法行為的事實(shí)；7、第三人《營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）》兩份、《食品流通許可證（副本）》、《授權(quán)委托書》、授權(quán)雙方身份證復(fù)印件，證明第三人的資質(zhì)及接受調(diào)查人身份；8、400115號(hào)《協(xié)查函》、《關(guān)于協(xié)查北京年糕楊工貿(mào)有限公司相關(guān)事宜的復(fù)函》及附件，證明被告進(jìn)行了協(xié)查，程序合法，同時(shí)第三人存在違法事實(shí)；9、《詢問調(diào)查筆錄》及第三人提供的原告《營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）》、《食品生產(chǎn)許可證（副本）》、《銷售記錄說明》，證明被告就涉案產(chǎn)品生產(chǎn)商資質(zhì)及進(jìn)銷存記錄情況詢問第三人；10、《案件延期辦理審批表》，證明被告將案件延期30個(gè)工作日，程序合法；11、《詢問調(diào)查筆錄》，證明被告就涉案產(chǎn)品檢驗(yàn)合格證明及進(jìn)銷存記錄情況再次詢問第三人；12、《局長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，證明被告將案件延期90個(gè)工作日，程序合法；13、《詢問調(diào)查筆錄》，證明被告就涉案產(chǎn)品檢驗(yàn)合格證明及進(jìn)銷存記錄情況再次詢問第三人，第三人提交了《檢測(cè)報(bào)告》；14、《詢問調(diào)查筆錄》及《北京年糕楊工貿(mào)有限公司銷售單》，證明第三人購(gòu)進(jìn)涉案產(chǎn)品；15、400016號(hào)《協(xié)助調(diào)查函》、《關(guān)于協(xié)查北京年糕楊工貿(mào)有限公司相關(guān)事宜的復(fù)函》及附件，證明被告進(jìn)行了協(xié)查，程序合法，同時(shí)第三人存在違法事實(shí)；16、《詢問調(diào)查筆錄》、《銷售記錄》、《聯(lián)營(yíng)專柜進(jìn)貨到結(jié)賬的流程》，證明第三人銷售過涉案產(chǎn)品；17、《行政處罰事先告知書》及《送達(dá)回執(zhí)》，證明被告告知了第三人享有的陳述、申辯權(quán)；18、《陳述申辯筆錄》，證明第三人未陳述、申辯；19、《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》、《案件合議記錄》，證明案件調(diào)查終結(jié)，被告進(jìn)行了合議，認(rèn)定第三人存在違法事實(shí)；20、《行政處罰決定審批表》，證明被告經(jīng)批準(zhǔn)作出行政處罰決定，程序合法；21、《責(zé)令改正通知書》、《處罰決定書》及《送達(dá)回執(zhí)》，證明被告作出責(zé)令改正通知及處罰決定并在法定期限內(nèi)送達(dá)第三人，程序合法；22、《北京市非稅收入一般繳款書》，證明交款人是第三人，原告與本案處罰決定無(wú)利害關(guān)系，不具有原告資格。
被告提交的規(guī)范性依據(jù)如下：1、以中華人民共和國(guó)主席令第21號(hào)公布的《食品安全法》（2009年2月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過，2015年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議修訂，自2015年10月1日起施行）；2、以國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第3號(hào)公布，自2014年6月1日施行的《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》；3、京食藥監(jiān)〔2014〕8號(hào)《北京市食品藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定實(shí)施細(xì)則》；4、GB28050-2011《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》;5、《GB28050-2011<食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則>問答（修訂版）》（以下簡(jiǎn)稱《問答》），被告以上述規(guī)范性依據(jù)說明其具有進(jìn)行行政處罰的法定職責(zé)，所作行政處罰決定適用法律、法規(guī)正確。
第三人述稱：第三人負(fù)責(zé)經(jīng)銷，原告是涉案食品的生產(chǎn)商，行政處罰罰款由原告墊付。第三人對(duì)被告作出的《處罰決定書》沒有異議。
第三人在指定期限內(nèi)未向本院提交證據(jù)。
經(jīng)庭審質(zhì)證，原告和第三人對(duì)被告提交的證據(jù)均無(wú)異議；被告對(duì)原告提交證據(jù)6-8的真實(shí)性不認(rèn)可，對(duì)證據(jù)9的證明目的不認(rèn)可，對(duì)證據(jù)10的關(guān)聯(lián)性不認(rèn)可，對(duì)原告提交的其他證據(jù)無(wú)異議；第三人對(duì)原告提交的證據(jù)均無(wú)異議。
本院對(duì)上述證據(jù)認(rèn)證如下：原告提交的證據(jù)1為被訴處罰決定，證據(jù)9為規(guī)范性文件，本院不作為證據(jù)予以認(rèn)證；證據(jù)2能夠證明被舉報(bào)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)的情況，本院予以采納；證據(jù)3-5能夠證明被告請(qǐng)求大興區(qū)食藥局協(xié)查的情況，但不具有證明被訴處罰決定違法的證明力，本院不予采信；證據(jù)6-8因與被告在行政程序中收到的文本不一致，對(duì)其真實(shí)性無(wú)法確認(rèn)，本院不予采納；證據(jù)10與本案不具有關(guān)聯(lián)性，本院不予采納；證據(jù)11能夠證明原告為本案中行政罰款的實(shí)際承擔(dān)者，本院予以采納。被告提交的證據(jù)符合法定形式要求，內(nèi)容真實(shí)，與本案具有關(guān)聯(lián)性，能夠證明被告作出行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)和履行程序的相關(guān)情況，本院予以采納。
經(jīng)審理查明：原告的工商注冊(cè)地位于北京市大興區(qū)，第三人的實(shí)際經(jīng)營(yíng)地位于北京市朝陽(yáng)區(qū)。
2017年6月6日，北京市食品藥品監(jiān)督管理局收到案外人郵寄的《舉報(bào)信》，舉報(bào)第三人經(jīng)營(yíng)原告于2017年5月4日生產(chǎn)的260克/袋年糕楊紅豆粽子（真空包裝混合類）標(biāo)簽標(biāo)注“營(yíng)養(yǎng)成分表”中營(yíng)養(yǎng)素參考值（NRV%）標(biāo)示1%不真實(shí)、準(zhǔn)確，違反了相關(guān)規(guī)定。被告于次日收到后作出《舉報(bào)登記表》予以登記并于2017年6月14日作出《立案審批表》決定予以立案。2017年6月23日，被告對(duì)第三人進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查并制作《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》，載明：在食品銷售區(qū)及庫(kù)房未發(fā)現(xiàn)有舉報(bào)人所舉報(bào)的“年糕楊紅豆粽子”，規(guī)格：260克/袋。第三人對(duì)舉報(bào)人提交的證據(jù)“年糕楊紅豆粽子”照片、購(gòu)物小票照片打印件進(jìn)行了確認(rèn)，無(wú)異議。2017年6月26日，被告向大興區(qū)食藥局發(fā)出400065號(hào)《協(xié)查函》，大興區(qū)食藥局于2017年7月3日向被告作出《關(guān)于協(xié)查北京年糕楊工貿(mào)有限公司相關(guān)事宜的復(fù)函》，并附相關(guān)材料。2017年7月27日，被告對(duì)第三人進(jìn)行詢問并制作《詢問調(diào)查筆錄》，第三人對(duì)被舉報(bào)產(chǎn)品照片、購(gòu)物小票照片進(jìn)行了核對(duì)，確認(rèn)為其出具。第三人向被告提交了《營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）》、《食品流通許可證（副本）》。2017年8月15日，被告向大興區(qū)食藥局發(fā)出400115號(hào)《協(xié)查函》，大興區(qū)食藥局于2017年8月28日作出復(fù)函并附相關(guān)材料。2017年9月12日，被告對(duì)第三人進(jìn)行詢問并制作《詢問調(diào)查筆錄》，第三人提交了《銷售記錄說明》及原告的《營(yíng)業(yè)執(zhí)照（副本）》、《食品生產(chǎn)許可證（副本）》。2017年9月18日，被告經(jīng)審批決定延期辦理30個(gè)工作日。2017年10月27日，被告再次對(duì)第三人進(jìn)行詢問并制作《詢問調(diào)查筆錄》。2017年11月7日，經(jīng)被告局長(zhǎng)辦公會(huì)討論決定，延期辦理90個(gè)工作日。2017年12月11日，被告對(duì)第三人進(jìn)行詢問并制作《詢問調(diào)查筆錄》，第三人向被告提交了由原告委托檢測(cè)、關(guān)于被舉報(bào)產(chǎn)品的《北京市海淀區(qū)疾病預(yù)防控制中心檢測(cè)報(bào)告》。
2018年1月16日，被告對(duì)第三人進(jìn)行詢問并制作《詢問調(diào)查筆錄》，第三人向被告提交了《北京年糕楊工貿(mào)有限公司銷售單》。同日，被告向大興區(qū)食藥局發(fā)出400016號(hào)《協(xié)助調(diào)查函》。大興區(qū)食藥局于2018年1月29日作出復(fù)函并附相關(guān)材料。2018年3月8日，被告對(duì)第三人進(jìn)行詢問并制作《詢問調(diào)查筆錄》，第三人向被告提交了《銷售記錄》、《聯(lián)營(yíng)專柜進(jìn)貨到結(jié)賬的流程》。同日，被告對(duì)第三人作出《行政處罰事先告知書》，告知擬作出的行政處罰和陳述、申辯權(quán)利，第三人于當(dāng)日簽收《送達(dá)回執(zhí)》。2018年3月14日，被告制作《案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告》并于同日進(jìn)行案件合議制作《案件合議記錄》，擬給予第三人行政處罰，并向第三人告知。第三人于當(dāng)日向被告表示接受處罰，不陳述，不申辯。2018年3月26日，被告經(jīng)審批，作出被訴《處罰決定書》，認(rèn)定第三人經(jīng)營(yíng)的“年糕楊紅豆粽子”（真空包裝混合類）上標(biāo)示了虛假的鈉的NRV%，第三人存在經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的違法行為，決定對(duì)第三人沒收違法所得628元，罰款23000元。同時(shí)，向第三人作出《責(zé)令改正通知書》，責(zé)令立即改正經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容的食品的違法行為。被告于當(dāng)日將《處罰決定書》、《責(zé)令改正通知書》及《北京市非稅收入一般繳款書》向第三人送達(dá)。原告不服，遂訴至本院。裁判分析過程
本院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”本案系原告作為涉案產(chǎn)品的生產(chǎn)者，對(duì)于食品藥品監(jiān)督行政主管部門針對(duì)涉案商品的銷售者所作出的行政處罰決定提出的撤銷之訴，法院雖從立案登記制的角度對(duì)原告的起訴予以立案受理，但對(duì)于原告的起訴是否符合法定起訴條件的審查，是本案首先需要解決的一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)，即原告是否具備提起本次行政訴訟的原告主體資格。
《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”因此，可能受到行政行為侵害并具備提起行政訴訟原告主體資格的不僅僅限于直接相對(duì)人，也包括相對(duì)人以外與行政行為存在“利害關(guān)系”的公民、法人或其他組織。“利害關(guān)系”是指可能受到行政行為的不利影響，具體考慮以下三個(gè)要素：是否存在一項(xiàng)權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。
本案中，被告作出行政處罰決定所認(rèn)定的涉案商品系原告所生產(chǎn)，認(rèn)定的違法事實(shí)為產(chǎn)品標(biāo)簽含有虛假內(nèi)容，而食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)涉及經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽違法行為的處罰行為屬于行政法規(guī)調(diào)整范疇，雖然行政處罰決定并非直接針對(duì)原告作出，但從處罰涉案商品標(biāo)識(shí)的生產(chǎn)商及涉案處罰決定認(rèn)定違法行為的內(nèi)容看，顯然存在一項(xiàng)權(quán)利且屬于原告的主觀權(quán)利。從被訴行政處罰決定對(duì)原告權(quán)利的影響而言，被訴行政處罰決定直接對(duì)涉案產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)標(biāo)簽存在違法性予以認(rèn)定，此種認(rèn)定對(duì)于作為產(chǎn)品生產(chǎn)者的原告而言勢(shì)必產(chǎn)生不利影響，這種影響不僅是對(duì)原告和第三人之間的民事法律關(guān)系產(chǎn)生影響，如原告實(shí)際負(fù)擔(dān)了處罰罰款，也對(duì)原告生產(chǎn)和出售涉案產(chǎn)品的行政法律關(guān)系產(chǎn)生影響，如影響原告所在地食品藥品監(jiān)督行政主管部門針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中相應(yīng)違法行為作出認(rèn)定，從食品安全或商品經(jīng)營(yíng)的角度看，也會(huì)對(duì)原告的品牌形象或企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一定影響。同時(shí)，食品生產(chǎn)和銷售的安全性和規(guī)范性也是直接涉及民生問題的事項(xiàng)，在行政處罰決定的行政相對(duì)人不提出異議或不提起訴訟的情況下，賦予生產(chǎn)者相應(yīng)的原告主體資格符合權(quán)利救濟(jì)的一般規(guī)制和“利害關(guān)系”的一般要素，因此，原告作為涉案產(chǎn)品的生產(chǎn)商具備提起本次行政訴訟的原告主體資格。
依據(jù)《行政訴訟法》第六條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。本案被訴行政行為系被告作出的行政處罰決定，因此本院從行政處罰決定作出的法定職權(quán)、認(rèn)定事實(shí)、執(zhí)法程序、法律適用及裁量權(quán)運(yùn)用是否得當(dāng)?shù)确矫鎸?duì)行政行為的合法性進(jìn)行了全面審查，審查結(jié)論及具體理由分述如下：
一、被告具有作出行政處罰決定的法定職權(quán)。
《食品安全法》第六條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府依照本法和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，確定本級(jí)食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。”北京市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)制發(fā)的京編辦函[2013]3號(hào)文件，批準(zhǔn)設(shè)置北京市區(qū)（縣）食品藥品監(jiān)督管理局、區(qū)（縣）食品藥品稽查大隊(duì)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所，并明確了相應(yīng)職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第二十條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。本案違法行為發(fā)生地位于本市朝陽(yáng)區(qū)，因此被告作為食品藥品監(jiān)督行政主管部門具有作出被訴行政處罰決定的法定職權(quán)。
二、被告作出行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚。
被訴行政處罰決定所認(rèn)定的違法事實(shí)為涉案產(chǎn)品“年糕楊紅豆粽子”（真空包裝混合類）標(biāo)簽中標(biāo)注的鈉的NRV%（營(yíng)養(yǎng)參考值%）不符合規(guī)定，對(duì)此，GB28050-2011《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》第3.4條規(guī)定，食品營(yíng)養(yǎng)成分含量應(yīng)以具體數(shù)值標(biāo)示，數(shù)值可通過原料計(jì)算或產(chǎn)品檢測(cè)獲得。各營(yíng)養(yǎng)成分的營(yíng)養(yǎng)素參考值（NRV）見附錄A。該通則表1《能量和營(yíng)養(yǎng)成分名稱、順序、表達(dá)單位、修約間隔和“0”界限值》中規(guī)定了鈉的“0”界限值為“≤5mg”，修約間隔為“1”。附錄A表A.1中規(guī)定了鈉的營(yíng)養(yǎng)素參考值為2000mg，A.3中規(guī)定了營(yíng)養(yǎng)成分含量占營(yíng)養(yǎng)素參考值（NRV）的百分?jǐn)?shù)計(jì)算公式。《數(shù)值修約規(guī)則與極限數(shù)值的表示和判定》（GB/T8170-2008）第3條“數(shù)值修約規(guī)則”中對(duì)確定修約間隔、進(jìn)舍規(guī)則、不允許連續(xù)修約作了明確規(guī)定，其中擬修約數(shù)字應(yīng)在確定修約間隔或指定修約數(shù)位后一次修約獲得結(jié)果，不得多次連續(xù)修約?！秵柎稹返冢ㄋ氖l“某營(yíng)養(yǎng)成分的NRV%不足1%時(shí)如何標(biāo)示”中規(guī)定：當(dāng)某營(yíng)養(yǎng)成分含量≤“0”界限值時(shí)，應(yīng)按照本標(biāo)準(zhǔn)表1中“0”界限值的規(guī)定，含量值標(biāo)示為“0”，NRV%也標(biāo)示為0%。當(dāng)某營(yíng)養(yǎng)成分的含量＞“0”界限值，但NRV%＜1%，則應(yīng)根據(jù)NRV的計(jì)算結(jié)果四舍五入取整，如計(jì)算結(jié)果＜0.5%，標(biāo)示為0%，計(jì)算結(jié)果≥0.5%但＜1%，則標(biāo)示為1%。本案中，涉案產(chǎn)品標(biāo)識(shí)營(yíng)養(yǎng)成分表中標(biāo)示鈉：9毫克，大于規(guī)定的“0”界限值5mg。依據(jù)前述規(guī)定計(jì)算營(yíng)養(yǎng)素參考值為0.45%，＜1%。故按照《問答》規(guī)定，根據(jù)NRV計(jì)算結(jié)果四舍五入取整，應(yīng)標(biāo)示為0%，而涉案產(chǎn)品標(biāo)識(shí)中實(shí)際標(biāo)示為1%，違反前述規(guī)定。綜上，被告對(duì)涉案產(chǎn)品違法事實(shí)的認(rèn)定清楚，原告庭審中對(duì)此認(rèn)定亦表示沒有異議，本院對(duì)此予以確認(rèn)。
三、被告的行政執(zhí)法程序符合法定程序要求。
《行政處罰法》對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政處罰過程中應(yīng)遵循的基本程序作出明確規(guī)定，《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》對(duì)食品藥品監(jiān)督管理部門行使行政處罰權(quán)程序也作出具體規(guī)定。本案中，被告在實(shí)施行政處罰過程中，履行了立案、詢問、調(diào)查等程序，調(diào)取、收集了相應(yīng)證據(jù)，對(duì)于相應(yīng)事實(shí)向原告所在地的食品藥品監(jiān)督行政主管部門發(fā)函調(diào)查詢問，在作出行政處罰決定前，聽取了第三人的意見并制作了《陳述申辯筆錄》，保障了行政相對(duì)人的陳述、申辯權(quán)，經(jīng)案件合議和討論作出行政處罰決定，將《處罰決定書》向第三人予以送達(dá)，故被告在受理舉報(bào)后，履行了立案、現(xiàn)場(chǎng)檢查、調(diào)查取證、處罰告知、延期、責(zé)令改正、送達(dá)等程序，被告作出行政處罰決定的行政程序符合法律規(guī)定，本院對(duì)此不持異議。
關(guān)于原告主張被告在行政程序中未保障其程序權(quán)利的訴訟意見，因本案系被告針對(duì)第三人作出的行政執(zhí)法行為，雖基于“利害關(guān)系”的衡量賦予原告的訴訟主體資格，但現(xiàn)行法律、法規(guī)并未明確規(guī)定被告在此類案件的行政程序中必須同時(shí)對(duì)作為生產(chǎn)者的原告履行相應(yīng)的行政執(zhí)法程序，且食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域存在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)不同的執(zhí)法主體和執(zhí)法對(duì)象的情形，在被告已對(duì)行政處罰相對(duì)人履行法定程序的情況下，原告主張被告行政程序違法的訴訟理由不能成立，本院對(duì)此不予采信。
四、被告作出的行政處罰決定法律適用正確，處罰幅度并無(wú)明顯不當(dāng)。
依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)無(wú)標(biāo)簽的預(yù)包裝食品、食品添加劑或者標(biāo)簽、說明書不符合本法規(guī)定的食品、食品添加劑的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款。第二款規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款。”基于上述規(guī)定，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品標(biāo)簽不符合規(guī)定的情形，被告應(yīng)結(jié)合違法行為的性質(zhì)和事實(shí)作出相應(yīng)的處罰或處理決定。
首先，關(guān)于涉案違法事實(shí)性質(zhì)的界定，涉訴產(chǎn)品標(biāo)簽所標(biāo)注的納的營(yíng)養(yǎng)素參考值不符合規(guī)定，將應(yīng)標(biāo)注為“0”營(yíng)養(yǎng)素參考值標(biāo)注為“1%”，此種行為性質(zhì)并不屬于標(biāo)簽瑕疵的情形，也會(huì)對(duì)消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)造成一定影響，且作為食品生產(chǎn)企業(yè)對(duì)于標(biāo)簽規(guī)范標(biāo)注事項(xiàng)應(yīng)有謹(jǐn)慎的注意義務(wù)，故原告關(guān)于由于數(shù)值計(jì)算和修約間隔的理解有誤導(dǎo)致標(biāo)簽標(biāo)注問題的理由并不能成為正當(dāng)抗辯事由，被告作出行政處罰決定的法律適用并無(wú)不當(dāng)。其次，涉案行政處罰決定系針對(duì)涉案商品的經(jīng)營(yíng)者作出，行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定時(shí)僅需針對(duì)經(jīng)營(yíng)者的違法行為性質(zhì)、情節(jié)程度和法定義務(wù)等因素進(jìn)行考量及判斷，在合法合理范疇內(nèi)對(duì)行政處罰幅度衡量具備相應(yīng)的行政裁量權(quán)。再次，涉案產(chǎn)品存在一定應(yīng)季性銷售特點(diǎn)，在銷售周期和銷售方式也有特殊性，原告所述對(duì)涉案產(chǎn)品的改正行為是針對(duì)其他生產(chǎn)周期內(nèi)其他產(chǎn)品標(biāo)簽所作出的更改行為，并不能以此證明在本次行政處罰程序中具有從輕或減輕情節(jié)。
《行政處罰法》第二十七條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰的情形。根據(jù)過罰相當(dāng)原則的要求，實(shí)施行政處罰的主體在對(duì)違法行為人適用行政處罰時(shí)，所科罰種和處罰幅度應(yīng)與違法行為人的過錯(cuò)程度相適應(yīng)，與違法情節(jié)的輕重程度相適應(yīng)，與違法行為所產(chǎn)生的社會(huì)危害性相適應(yīng)。綜合考量上述法律規(guī)定及立法精神，結(jié)合上述對(duì)違法行為性質(zhì)和情節(jié)的論述，本案中，被告依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定對(duì)原告作出處罰，考慮了違法行為人的行為主觀過錯(cuò)程度、違法情節(jié)的程度以及社會(huì)危害性等因素，作出的處罰不違背過罰相當(dāng)?shù)幕驹瓌t，具有合理性，本院予以支持。
另需指出的是，被告在《處罰決定書》中引用相關(guān)依據(jù)時(shí)多次表述為“GB27050-2011”，根據(jù)引用的相關(guān)內(nèi)容及《處罰決定書》的內(nèi)容綜合考量，上述表述應(yīng)為“GB28050-2011”筆誤所致，本院對(duì)此予以指正，望被告今后在相關(guān)行政文書中嚴(yán)謹(jǐn)行文，避免類似差錯(cuò)再次發(fā)生。
綜上，原告要求撤銷被告作出《處罰決定書》的事實(shí)和理由不能成立，對(duì)其訴訟請(qǐng)求本院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決如下：
裁判結(jié)果
駁回原告北京年糕楊工貿(mào)有限公司要求撤銷被告北京市朝陽(yáng)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局于二
